Notes d'allocution pour
M. Howard Sapers
Enquêteur correctionnel du Canada
et pour
M. Ivan Zinger
Directeur exécutif et avocat général
Bureau de l'enquêteur correctionnel

À l'occasion de leur
comparution devant le Comité permanent
de la sécurité publique et nationale

Le 2 juin 2009
de 9 h à 11 h

M. Sapers : Merci pour nous avoir invité à de venir discuter avec les membres de ce Comité de deux problèmes importants auxquels fait face le Service correctionnel du Canada, notamment la charge et la garde de détenus aux prises avec des troubles de santé mentale, et l'accès des délinquants à des programmes qui permettront de les préparer à leur réinsertion dans la collectivité en toute sécurité et en temps opportun.

Avant d'aborder ces deux éléments, j'aimerais que mon directeur exécutif et avocat général, M. Ivan Zinger, vous donne un aperçu du rôle et du mandat de mon Bureau.

Puis, je vous expliquerai brièvement mes préoccupations en ce qui concerne la prestation de services de santé mentale pour les délinquants. Je demanderai ensuite à M. Zinger de vous parler de l'accès aux programmes correctionnels (y compris des programmes relatifs à la toxicomanie).

M. Zinger : L'année dernière, le Bureau de l'enquêteur correctionnel a célébré son 35e anniversaire. Le Bureau a été créé en 1973 en vue de renforcer la reddition de comptes et la surveillance du système correctionnel fédéral. Il a reçu un mandat législatif le 1er novembre 1992 à l'issue de l'adoption de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition.

Le Bureau enquête sur les plaintes particulières de délinquants sous responsabilité fédérale et tente de les régler. Il doit, en outre, revoir les politiques et les procédures du Service correctionnel du Canada relativement aux plaintes particulières, et formuler des recommandations. Il est donc en mesure de cerner et de traiter de façon adéquate les préoccupations systémiques.

Le Bureau compte vingt-quatre employés, et il reçoit de cinq à sept milles demandes et plaintes de délinquants chaque année. L'année dernière, notre personnel d'enquête a consacré environ trois cents jours dans des établissements fédéraux pour effectuer des entrevues avec plus de deux mille délinquants. De plus, notre personnel a rencontré beaucoup d'autres personnes au cours de leurs visites, notamment des directeurs d'établissement, du personnel de correction, des comités de détenus, des groupes de fraternité autochtones et des professionnels de la santé.

Dans l'ensemble, les plaintes des délinquants les plus communes touchent les soins de santé, les transfèrements interpénitentiaires, l'isolement préventif et de la préparation des cas en vue de la mise en liberté sous condition. Il faut noter que des plaintes spécifiques de délinquants liées aux services de santé mentale ne sont pas très fréquentes. Toutefois, la question de la santé mentale est souvent un facteur clé dans de nombreuses plaintes que reçoit notre bureau. Par exemple, des délinquants peuvent se plaindre d'avoir été placés en isolement préventif ou transférés dans un pénitencier à sécurité plus élevée, ou d'avoir fait l'objet de recours abusif à la force. Après enquête, nous pouvons découvrir que le placement en isolement préventif, le transfèrement dans un établissement à sécurité plus élevée ou le recours à la force étaient la conséquence de comportements difficiles à gérer dus à un état de santé mentale antérieur.

M. Sapers : Comme vous le voyez, mon mandat comporte un volet important du système de justice pénale. Le Bureau reflète les valeurs des Canadiens en matière de respect de la loi et des droits de la personne, ainsi que leurs attentes à l'égard des employés et des cadres supérieurs du Service correctionnel du Canada, lesquels sont responsables de l'application en leur nom de la loi et des politiques. Après tout, des services correctionnels efficaces favorisent la sécurité publique.

Je voudrais vous parler maintenant de la question de la santé mentale dans les services correctionnels du gouvernement fédéral. Premièrement, dans le cadre du mandat que lui confère la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC), le Service correctionnel du Canada est tenu de fournir des soins de santé aux délinquants, étant donné que les délinquants sous responsabilité fédérale sont exclus de la Loi canadienne sur la santé et de la protection offerte par le régime de Santé Canada et celui des systèmes de santé provinciaux. Le SCC doit donc fournir des soins de santé (notamment des services de santé mentale) directement aux délinquants sous responsabilité fédérale, y compris ceux qui résident dans les centres correctionnels communautaires. Selon la LSCMLC, les soins de santé fournis doivent « satisfaire aux normes professionnelles reconnues ».

Au cours de la dernière décennie, au Canada, on a remarqué que le nombre de délinquants souffrant d'une maladie mentale qui sont admis dans des établissements fédéraux a fortement augmenté. Le Service correctionnel du Canada doit maintenant gérer des délinquants nécessitant davantage de services et de soins professionnels de santé mentale. Toutefois, le Service n'a quasiment plus la capacité de gérer de façon efficace et humaine cette population difficile et de plus en plus nombreuse.

Les troubles de santé mentale sont jusqu'à trois fois plus fréquents chez les détenus placés dans les établissements fédéraux que dans la population canadienne générale. À leur admission, des troubles importants de santé mentale ont été diagnostiqués chez plus d'un délinquant sur dix et chez plus d'une délinquante sur cinq, ce qui correspond à une augmentation de 71 pour cent et de 61 pour cent, respectivement, depuis 1997. Selon un aperçu récent des délinquants sous responsabilité fédérale en Ontario, 39 % de la population carcérale de cette province a reçu un diagnostic de troubles de santé mentale, ce qui représente un problème effarant pour tout responsable de services correctionnels.

Le Service correctionnel du Canada est conscient depuis longtemps des problèmes dans ce domaine. En fait, en juillet 2004, le Service a approuvé la mise en œuvre d'une Stratégie en matière de santé mentale qui a fait ressortir d'importantes lacunes dans les services et a mené à l'adoption de toute une gamme de soins, de l'admission initiale à la mise en liberté sous condition des délinquants dans la collectivité en toute sécurité. À ce moment-là, mon Bureau était d'accord avec le Service correctionnel du Canada en ce qui a trait aux lacunes recensées dans les services de santé mentale; il a donc souscrit à sa stratégie.

Selon cette Stratégie, des investissements considérables étaient requis dans quatre domaines importants :

  • processus complet d'évaluation clinique à l'admission;
  • améliorations précises à apporter aux cinq centres régionaux de traitement actuels (c.-à-d. hôpitaux psychiatriques dirigés par le Service correctionnel du Canada);
  • mise sur pied d'unités intermédiaires de soins en santé mentale au sein des pénitenciers existants afin d'offrir des traitements de façon permanente et des évaluations pendant toute la période d'incarcération;
  • services de santé mentale dans la collectivité pour aider les délinquants ayant été mis en liberté sous condition.

En décembre 2005, le Service correctionnel du Canada a obtenu des fonds pour renforcer la composante de sa stratégie relative à la collectivité. Ce Bureau a accueilli favorablement les nouveaux investissements d'environ 6 millions de dollars par année pour une durée de cinq ans qui ont été obtenus pour des services de santé mentale dans la collectivité. Nous sommes également réjouis que le gouvernement du Canada ait inclut, dans son Budget de mars 2007, de nouveaux investissements temporaires, soit environ 21 millions de dollars sur deux ans, afin de combler les lacunes relatives au processus d'évaluation de la santé mentale à l'admission dans les établissements du SCC. Le Budget de mars 2008 comportait du financement permanent pour ces initiatives, environ 16 millions de dollars par année.

Malgré ces importants investissements (qui totalisent plus de 60 millions de dollars jusqu'à maintenant), la lenteur des changements et le manque d'améliorations réelles et probantes en ce qui concerne les services de santé mentale et le soutien offert aux délinquants souffrant de troubles mentaux continuent de me décevoir.

Il ne fait aucun doute que le Service correctionnel du Canada a connu quelques réussites au cours des deux dernières années, comme la création d'une nouvelle trousse pour la formation en santé mentale à l'intention du personnel en première ligne, l'élaboration d'un système d'évaluation de la santé mentale à l'admission et la mise en œuvre d'une méthode de planification améliorée de la mise en liberté dans la collectivité. Cependant, je suis forcé de constater que la situation globale des délinquants souffrant de troubles mentaux n'a pas vraiment changé depuis que mon Bureau a pris acte de la gravité de la situation, en 2004.

Le Service correctionnel du Canada souffre surtout d'un problème de capacité qui l'empêche de traiter le nombre croissant de délinquants ayant d'importants troubles de santé mentale. Ce problème est aggravé par le fait que le Service n'est pas en mesure de recruter et de conserver des professionnels qualifiés et formés en santé mentale et que le personnel responsable de la sécurité n'est pas bien équipé pour composer avec les comportements nuisibles découlant de problèmes de santé.

Par exemple, au SCC, un psychologue consacre la majeure partie de sa journée à effectuer des évaluations du risque obligatoires afin de satisfaire aux exigences de sécurité ou de mise en liberté conditionnelle, plutôt qu'à traiter ou à rencontrer des délinquants qui ont besoin de leurs services cliniques. Les délinquants ayant de graves problèmes ou ayant besoin d'une intervention spécialisée peuvent être envoyés dans un des cinq centres régionaux de traitement, mais seulement s'ils satisfont aux critères d'amission, c'est-à-dire qu'ils souffrent d'une maladie psychiatrique aiguë et grave. Toutefois, les délinquants sont habituellement envoyés aux centres régionaux de traitement pour être ensuite renvoyés en établissement après une période de « stabilisation ». En raison du volume de cas à traiter, les centres sont devenus une porte tournante pour les renvois, les admissions et les « mises en liberté ».

Une écrasante majorité de délinquants souffrant de maladies mentales dans les établissements ne satisfait généralement pas aux critères d'admission qui leur permettraient de bénéficier des services offerts dans les centres régionaux de traitement. Ils restent donc dans la population carcérale générale, et leurs maladies sont souvent considérées comme des problèmes « comportementaux », et non comme des troubles mentaux à proprement parler. Cette situation est particulièrement vraie pour les délinquants souffrant de traumatismes crâniens et d'ETCAF.

Je m'inquiète particulièrement de l'utilisation constante et généralisée de l'isolement pour gérer et isoler les délinquants souffrants de troubles mentaux dans les établissements fédéraux. Comme je l'ai indiqué dans mon témoignage devant le Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie en 2005, les détenus des établissements à sécurité maximale qui sont enfermés dans des cellules d'isolement pour une période pouvant aller jusqu'à 23 heures par jour souffrent souvent de déficiences intellectuelles, de problèmes de comportements, de troubles d'apprentissage, ou encore ils présentent des symptômes d'hyperactivité avec déficit de l'attention, ou sont victimes de l'ensemble des troubles causés par l'alcoolisation fœtale. Les personnes atteintes de maladies mentales présentent souvent des symptômes de raisonnement illogique, et elles souffrent de délires, de paranoïa et de graves sautes d'humeur. Pour les délinquants atteints de maladies mentales qui se trouvent dans un environnement correctionnel, les règlements ne sont pas toujours bien compris, et ils ont parfois du mal à les respecter et à s'ajuster à cet environnement. Des comportements irrationnels et compulsifs associés à leurs problèmes individuels peuvent pousser les détenus à affronter verbalement ou physiquement le personnel ou d'autres détenus, ce qui mène souvent à des accusations d'infraction disciplinaire et à de longues périodes d'isolement préventif ou disciplinaire. En milieu correctionnel, la maladie mentale peut engendrer un cercle vicieux.

En fait d'intervention correctionnelle ou de santé mentale, il n'est pas efficace de se limiter à imposer des conditions encore plus restrictives aux délinquants, comme l'isolement. La prolongation des périodes où les délinquants sont privés de contacts humains ne peut que nuire à la santé mentale, et cela va à l'encontre des objectifs de réadaptation. Plutôt que de traiter les troubles de la personnalité et les maladies mentales, les cellules d'isolement, en raison de leur nature privative, servent trop souvent à exacerber les symptômes et les comportements de crise qu'elles sont censées régler. Après enquête, mon Bureau a découvert que ces placements en isolation sont souvent le résultat de comportements nuisibles découlant d'un trouble existant de santé mentale. Il s'agit d'une impasse classique : si l'intervention ne donne pas les résultats attendus, la solution est de continuer dans la même voie.

Il faut mettre un terme à la pratique consistant à placer les délinquants souffrant de troubles mentaux en isolement, puisque cette pratique n'est ni sécuritaire, ni humaine.

Prenons par exemple le cas du décès de Mme Ashley Smith, morte en isolement le 19 octobre 2007, à l'âge de 19 ans, à l'Établissement pour femmes Grand Valley. Au cours de ses 11 mois et demi d'incarcération dans un établissement fédéral, aucune évaluation psychologique complète n'a été effectuée. Dans mon rapport publié le 20 juin 2008, parmi mes 16 recommandations, je recommandais que le Service correctionnel du Canada prenne les mesures suivantes :

  • Passer immédiatement en revue tous les cas d'isolement prolongé où les problèmes de santé mentale de la personne ont contribué au placement en isolement.
  • Modifier sa politique sur l'isolement afin de prévoir un examen psychologique du détenu pour déterminer son état de santé mentale, plus particulièrement une évaluation du risque de comportement d'autodestruction, dans les 24 heures suivant le placement en isolement.
  • Commencer immédiatement à recourir à un arbitre indépendant pour examiner les placements en isolement de détenus souffrant de problèmes de santé mentale.  

Il y a déjà un an que j'ai déposé mon rapport au Service correctionnel du Canada, et peu de mesures concrètes ont été prises pour donner suite à ces recommandations. Je sais que le Service compte publier bientôt sa réponse aux 16 recommandations découlant de mon enquête menée sur le décès tragique de Mme Ashley Smith, et j'espère obtenir un plan d'action détaillé et structuré qui donnera suite à mes recommandations et qui contribuera à réduire la possibilité que surviennent d'autres décès évitables en établissement.

Je laisse maintenant la parole à M. Zinger, qui parlera de l'accès aux programmes et de la toxicomanie.

M. Zinger : En vertu de la loi, le Service correctionnel du Canada a pour mandat de fournir aux délinquants des programmes et des interventions qui sont axés sur les facteurs liés au risque de récidive. Aux termes de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC), le Service correctionnel du Canada doit offrir toute une gamme de programmes visant à répondre aux besoins des délinquants et qui permettront de contribuer à leur réinsertion sociale. La LSCMLC prévoit également des dispositions précises visant la prestation de programmes aux délinquantes et aux délinquants autochtones.

Grâce à une série de rapports d'évaluation effectués, nous savons que les programmes correctionnels contribuent à accroître la sécurité publique tout en veillant à une bonne utilisation des fonds publics.

Les délinquants qui terminent les programmes ont beaucoup plus de chances d'obtenir une libération discrétionnaire, et leurs risques de récidive après la mise en liberté sont beaucoup moins élevés. En ce qui a trait à l'investissement, selon des documents internes du SCC, pour chaque dollar que le Service investit dans des programmes correctionnels, il économise 4 dollars en coûts d'incarcération (attribuable à des libérations anticipées dans la collectivité et à des séjours prolongés au sein de la collectivité).

Les programmes abordent un certain nombre de questions importantes qui, lorsqu'elles sont traitées, permettent de réduire considérablement le risque de récidive. Le Service correctionnel du Canada offre nombre de très bons programmes dans divers domaines, notamment pour les délinquants sexuels, pour la maîtrise de la colère, et pour contrer la violence en milieu familial et la toxicomanie.

En ce qui concerne la toxicomanie, environ quatre délinquants sur cinq sont actuellement admis dans les établissements avec de graves problèmes de toxicomanie, et un délinquant sur deux a commis un crime après avoir consommé des drogues, de l'alcool ou d'autres substances intoxicantes.
Le principal problème vis-à-vis les programmes offerts par le SCC est l'accès. Le Service correctionnel du Canada alloue seulement 2 % de son budget annuel total aux programmes de traitement pour les délinquants. Actuellement, le Service dépense 37 millions de dollars par année pour ses principaux programmes correctionnels (y compris les programmes destinés aux délinquantes et aux Autochtones). L'enveloppe de financement des programmes, qui est demeurée stable au cours de la dernière décennie, comprend les coûts de formation, et de contrôle de la qualité, de gestion et d'administration. Nous ne pensons pas que 2 % d'un budget annuel dépassant les 2 milliards de dollars soit suffisant. Le Service a mentionné qu'il espère consacrer à ses principaux programmes, au cours du prochain exercice, une importante part des 48,1 millions de dollars qu'il s'attend à recevoir dans le cadre de son examen stratégique. Nous espérons que le SCC pourra offrir plus de programmes à un plus grand nombre de délinquants à mesure que cette réaffectation est accordée.

Les plus récents investissements alloués pour traiter les problèmes de drogues et de toxicomanie dans les établissements se limitent aux initiatives de répression. En août 2008, le ministre de la Sécurité publique a annoncé l'octroi d'un investissement de 120 millions de dollars sur cinq ans en vue de la Stratégie antidrogue du SCC. Tout le financement accordé a été consacré aux initiatives de répression, ce qui comprend des équipes canines de détection de drogues, l'augmentation de la capacité en matière de renseignement de sécurité, des détecteurs ioniques et des appareils de radioscopie. Aucun nouveau financement n'a été alloué aux programmes de traitement pour toxicomanie ou aux initiatives de réduction des méfaits.

La répression des drogues à elle seule a ses limites lorsqu'il s'agit de traiter avec les questions de toxicomanie et de propagation de maladies infectieuses. Au cours des cinq dernières années (de 2004-2005 à 2008-2009), le Service correctionnel du Canada a dépensé beaucoup plus de temps et d'argent à empêcher que des drogues n'entrent dans ses établissements. On mesure le succès de ces efforts par le pourcentage d'échantillons d'urine ayant donné des résultats positifs, qui indiquent que des drogues ont été consommées. Les analyses d'urine effectuées au hasard dans les établissements ont démontré que la consommation de drogues a baissé d'un (1) point de pourcentage au cours des cinq dernières années. Au dernier exercice (2008-2009), le taux d'échantillons ayant donné des résultats positifs était de 10,8 % (889 résultats positifs sur 7 543 échantillons d'urine pris pour analyse dans les établissements du SCC), alors qu'il y a cinq ans, le taux était de 11,8 %.

Pour l'instant, les délinquants doivent composer avec de longues listes d'attentes et avec l'annulation de programmes en raison du manque de financement ou de professionnels; ils voient également leur date de mise en liberté sous condition retardée en raison de l'incapacité du Service à leur fournir en temps opportun les programmes dont ils ont besoin pour suivre leurs plans correctionnels, et ils doivent purger leur peine durant une période plus longue avant d'être considérés pour la libération conditionnelle. La situation devient critique puisque de plus en plus de délinquants sont mis en liberté plus tard au cours de leur peine, et que, trop souvent, ces délinquants n'ont pas suivi les programmes et les traitements nécessaires pour augmenter leurs chances de réussite dans la collectivité.

M. Sapers : La santé et le bien-être de nos délinquants sous responsabilité fédérale est une question publique. La grande majorité des délinquants devront un jour être mis en liberté dans la société. Il est donc avantageux pour tout le monde s'ils sont retournés dans la collectivité après avoir reçu des services adéquats de santé mentale et après avoir suivi des programmes de réadaptation.

Nous avons tous intérêt à ce que les délinquants obtiennent des traitements qui répondent à leurs besoins cliniques et qui les aident à mener une vie productive et respectueuse des lois suite à leur mise en liberté. Merci.

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