Rapport annuel: 2007-2008

Le 26 juin 2008

L'honorable Stockwell Day, c. p., 
député Ministre de la Sécurité publique Chambre des communes
Ottawa (Ontario) 
K1A 0A6

Monsieur le Ministre,

Conformément aux dispositions de l'article 192 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, j'ai le devoir et l'honneur de vous soumettre le trente-cinquième rapport annuel de l'enquêteur correctionnel.

Veuillez agréer, Monsieur le Ministre, l'expression de mes sentiments distingués. 

L’enquêteur correctionnel,
Howard Sapers 

 

MESSAGE DE L'ENQUÊTEUR CORRECTIONNEL

Cette année marque le 35e anniversaire du Bureau de l'enquêteur correctionnel (BEC). Cette étape clé me fournit une excellente occasion de réfléchir à la contribution de cet important bureau public et de célébrer ses nombreuses réalisations. La création d'un bureau de l'ombudsman, quel qu'il soit, est un événement réjouissant. Les bureaux d'ombudsman renforcent la détermination des sociétés d'instaurer des valeurs démocratiques en établissant un organisme de surveillance indépendant, tenu de rendre compte publiquement de la façon dont un gouvernement s'acquitte de ses responsabilités. Le bureau de l'ombudsman est très utile aux citoyens qui veulent exprimer leurs préoccupations concernant les agissements du gouvernement - ou son défaut d'agir. La création d'un bureau efficace de l'ombudsman est très révélatrice de la santé et de la confiance d'une démocratie, et tout gouvernement qui se dote d'un tel moyen de scruter de près ses propres actions à la loupe est en mesure d'apprécier le rôle d'un surveillant indépendant.

À mon avis, la création d'un bureau de l'ombudsman expressément responsable d'examiner les plaintes des détenus est un événement encore plus réjouissant. C'est la reconnaissance que même ceux qui ont commis des crimes graves doivent avoir accès à une voie de recours pour exprimer leurs préoccupations et pour s'assurer d'être traités de façon humaine et équitable pendant qu'ils sont confiés aux soins et placés sous la garde de représentants du gouvernement. En respectant les droits humains des détenus, une société véhicule un message fort, à savoir que toute personne - quels que soient sa situation, sa race, son statut social, son sexe ou sa religion - doit être traitée comme la loi l'exige, avec respect et dignité.

Par leur nature, les systèmes pénitentiaires sont largement à l'abri du regard public et fonctionnent derrière des portes closes. Il n'y a aucun doute que, dans le passé, ce mode de fonctionnement a parfois caché, de l'avis du public, des situations d'injustice, d'iniquité et même de brutalité. L'ouverture, la transparence et la responsabilisation dans les services correctionnels sont donc des objectifs fondamentaux visant à assurer la  rimauté du droit derrière les murs des prisons. Le Bureau de l'enquêteur correctionnel a grandement contribué à la réalisation de ces trois objectifs au cours des 35 dernières années. D'autres facteurs ont également influencé positivement l'évolution des services correctionnels fédéraux et la protection des droits humains des délinquants, notamment le service de contentieux, les commissions royales d'enquête, les examens réalisés par des comités parlementaires et la présence d'organisations non gouvernementales (ONG) dévouées pour n'en nommer que quelques-uns. De plus, le leadership et certaines initiatives du Service correctionnel du Canada (SCC) et des ministres responsables du SCC ont également engendré des gains intéressants. Je vais néanmoins souligner notre 35e anniversaire en insistant sur la contribution unique du Bureau de l'enquêteur correctionnel et ses relations de collaboration avec le Service correctionnel du Canada.

Le retour sur les 35 dernières années a été un exercice instructif et important. Beaucoup de progrès a été fait non seulement au Bureau de l'enquêteur correctionnel lui-même, mais aussi, fait plus important encore, dans l'organisation soumise à sa surveillance - le Service correctionnel du Canada. Confronté à de nombreux défis au fil des années, le Service correctionnel a progressé et est devenu un système moderne qui continue d'obéir à des normes professionnelles élevées et de travailler à l'atteinte de ses deux objectifs, soit d'adopter une approche correctionnelle judicieuse et d'assurer la sécurité publique. Je suis fier de la contribution de ce bureau à cette réussite, contribution qui a consisté à promouvoir la responsabilisation et la justice.

L'histoire du Bureau de l'enquêteur correctionnel est caractérisée par la ténacité et la détermination, car il s'est efforcé de répondre aux demandes croissantes et de respecter son solide engagement à demeurer accessible à sa clientèle et à s'adapter à ses réalités. Cette histoire est aussi caractérisée par la persévérance qui s'est traduite par le maintien de l'intégrité de son mandat principal, celui d'examiner les préoccupations des délinquants, ce qui a parfois été difficile et impopulaire. 

Au cours des 35 dernières années, le Bureau a examiné plus de 140 000 demandes de renseignements et plaintes présentées par les délinquants. Ce nombre est peut-être l'accomplissement le plus éloquent de cette petite organisation spécialisée.

En retraçant les 35 années d'existence du Bureau, j'ai été frappé par les thèmes communs abordés dans les rapports annuels. Fait digne de mention, ces thèmes sont encore très pertinents en cette époque de responsabilité renouvelée du gouvernement :

• Les bureaux d'ombudsman doivent être indépendants. L'indépendance par rapport à l'organisation soumise à sa surveillance et par rapport au ministre responsable de cette organisation est un élément fondamental
  de leur efficacité.
• Les conditions de vie difficiles et le mauvais traitement des prisonniers, ainsi que l'interdiction d'accès à des mécanismes internes et externes de réception et d'examen des plaintes, peuvent engendrer de la violence. La mise en place de mécanismes efficaces de réception et de traitement des plaintes peut atténuer les tensions et réduire la violence en prison.
• La culture du milieu correctionnel est bien enracinée et difficile à changer. L'intervention extérieure est souvent mal vue, mais indispensable à l'accomplissement de progrès importants.
• À certains moments, le Bureau de l'enquêteur correctionnel a formulé d'importantes recommandations que le Service correctionnel n'a pas mises en œuvre tant et aussi longtemps qu'il n'y a pas été contraint par des tribunaux, des commissions royales d'enquête ou d'autres organismes de surveillance, comme la Commission canadienne des droits de la personne.
• Des questions soulevées il y a des décennies sont encore au centre des préoccupations du BEC.
• La surveillance indépendante et la prise de décisions par des personnes de l'extérieur sont essentielles dans les cas où les droits fondamentaux des prisonniers sont en jeu - par exemple, dans le cas de mesures disciplinaires et de décisions d'isolement.
• L'isolement - la forme de détention la plus difficile dans un pénitencier - a souvent joué un rôle majeur dans les incidents importants.
• Le Service correctionnel a souvent manqué de cohérence dans sa façon de mettre en application les leçons tirées d'incidents graves, incluant les décès en établissement, et de veiller à ce que des mesures correctives durables soient prises dans l'ensemble du pays.

J'espère que ce retour sur les 35 années passées stimulera un dialogue non seulement entre le Bureau de l'enquêteur correctionnel et le Service correctionnel, mais aussi entre toutes les personnes qui s'intéressent aux services correctionnels et à la sécurité publique dans la société canadienne. Je crois que nous pouvons apprendre de cette riche histoire et aller de l'avant sans répéter les erreurs commises. Après avoir retracé les 35 ans de l'histoire du Bureau de l'enquêteur correctionnel, le rapport annuel de cette année abordera de nouveau les questions qui préoccupent les délinquants, en lien avec les cinq grandes priorités du Service correctionnel.

L'enquêteur correctionnel, 
Howard Sapers

RETOUR SUR LE PASSÉ

À travers l'histoire, des bureaux d'ombudsman ont été créés dans les prisons à la suite de graves violations des droits de la personne, largement publicisées, et en guise de solution à l'incapacité chronique des mécanismes internes de traitement des plaintes et des griefs de répondre de manière juste et efficace aux doléances des délinquants. Le Canada ne fait pas exception à cette règle.

En 1971, le Pénitencier de Kingston est le théâtre de l'une des émeutes les plus sanglantes dans l'histoire du Canada. Cinq agents de correction sont pris en otage et certains prisonniers sont brutalement torturés. Deux des prisonniers meurent, 13 autres sont gravement blessés et une partie du Pénitencier de Kingston est détruite. Après l'émeute, bon nombre des détenus impliqués dans les troubles sont transférés à l'Établissement de Millhaven. Par la suite, le personnel de correction de ce dernier établissement agresse 86 délinquants impliqués dans les émeutes et leur infligent des blessures de différents degrés de gravité. Une commission royale d'enquête, présidée par le juge Swackhamer, est chargée de faire la lumière sur ces événements tragiques.

À l'époque, le juge Swackhamer qualifie les conditions pénibles de détention et le régime très punitif du Pénitencier de  Kingston de « répressifs et déshumanisants ». Les détenus doivent passer au moins 16 heures par jour enfermés dans leurs cellules, à toutes fins pratiques en isolement, et sont assujettis à des règles pénitentiaires restrictives ainsi qu'à de sévères sanctions disciplinaires pour toute violation de ces règles. Le juge Swackhamer fait remarquer que dans un tel environnement : « L'ennui et le sentiment d'impuissance et de désespoir étaient inévitables. Il s'en est suivi un sentiment exacerbé de mécontentement et un penchant à la violence et au comportement antisocial [1 Canada, Rapport de la Commission d'enquête sur certaines perturbations survenues au pénitencier de Kingston en avril 1971, 1972, p. 60. (Commission présidée par le juge Swackhamer)]. » Et il ajoute : « Il est indubitable que ces conditions ont joué un grand rôle dans les troubles de 1971; dans une certaine mesure, la vie aliénante et déprimante de l'institution est le bouillon de culture qui a permis aux germes de la révolte de se développer [2 Ibid, p. 59.]. »

En recommandant la mise en place d'une voie de recours extérieure, le juge Swackhamer fait observer ce qui suit :

Des griefs de toutes sortes ne peuvent manquer de naître parmi les détenus. Qu'ils soient justifiés ou non, ces griefs exigent que l'on se penche sur eux afin que la discipline et le moral de l'institution soient maintenus. À présent, nous apprenons que ces griefs ne peuvent être résolus, si tant est qu'ils puissent l'être, qu'à la condition que les détenus les soumettent à l'Administration. Il est évident que les sentiments de frustration des détenus naissent et se développent du fait que ceux-ci ne peuvent faire connaître leurs griefs qu'à un seul interlocuteur : l'Administration même, laquelle est souvent à l'origine de leur mécontentement. Il est parfaitement clair qu'au pénitencier de Kingston l'absence totale de toute forme administrative de mise à jour efficace de telles questions a été, par elle-même, un facteur de désordre [3 Ibid, p. 66.].

Les premières années du Bureau de l'enquêteur correctionnel

Le Bureau de l'enquêteur correctionnel est établi en 1973 en vertu de la partie II de la Loi sur les enquêtes, en réponse aux recommandations générales du juge Swackhamer visant à renforcer la responsabilisation et la surveillance du système correctionnel fédéral. Le 1er juin 1973, Mme Inger Hansen est nommée au premier poste d'enquêteur correctionnel par le solliciteur général de l'époque, l'honorable Warren Allmand. Dans le premier rapport annuel du Bureau de l'enquêteur correctionnel, celui de 1973-1974, Mme Hansen expose sa vision du nouveau Bureau.

Elle y fait remarquer que : « Le bureau de l'enquêteur correctionnel a été créé non pas par une loi spéciale, mais en vertu de la Loi sur les enquêtes ... pour permettre d'éprouver la portée du mandat du bureau et donner au gouvernement l'occasion d'évaluer son efficacité avant qu'il ne soit défini par une loi précise... » [4 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1973-1974, p. 2.]. Elle appuie l'approche initiale, mais s'attend visiblement à ce que le mandat du Bureau soit rapidement enchâssé dans une loi - ce qui ne se produit que 19 ans plus tard. Elle critique le lien hiérarchique entre elle-même et le solliciteur général, appelé à l'époque ministre responsable du Service canadien des pénitenciers. Elle estime que le fait de relever directement du Parlement augmenterait la crédibilité du nouveau chien de garde des prisons. Au cours de sa première année d'activités, le petit Bureau de l'enquêteur correctionnel, composé de cinq employés à temps plein, reçoit, contre toute attente, 782 plaintes de délinquants, dont aucune, de l'avis de Mme Hansen, est futile [5 Ibid, p. 3.].

À terme, bon nombre de ses 10 premières recommandations sont adoptées. Ainsi, des présidents indépendants, de l'extérieur des pénitenciers, sont nommés en 1976 afin de statuer sur les questions disciplinaires graves. Avant la venue des présidents indépendants, c'étaient les directeurs d'établissement ou les employés du Service canadien des pénitenciers qui prenaient toutes les décisions disciplinaires à l'endroit des délinquants. La nomination des présidents indépendants est attribuée aux recommandations formulées en 1976 par le Sous-comité sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada, présidé par le juge Mark MacGuigan. Il est cependant important de souligner que, trois ans auparavant, le Bureau de l'enquêteur correctionnel (BEC) avait recommandé « ... de désigner un certain nombre de personnes qui auraient pour tâche unique de présider les audiences du comité de discipline visant à déterminer la culpabilité ou l'innocence des détenus pris en flagrant délit ou accusés d'avoir commis un délit grave... » [6 Ibid, p. 88.].

Le Service canadien des pénitenciers donne suite à une recommandation du BEC concernant le recours à l'isolement. À l'époque, les détenus peuvent être isolés pendant des mois pour avoir transgressé une règle. Dans la plupart des cas, les détenus passent 23 heures et demie dans une petite cellule. La cellule contient un lit simple et une toilette (un trou dans le plancher dans certaines cellules d'isolement disciplinaire). Une ampoule nue, allumée 24 heures sur 24, pend du plafond. En réponse à la recommandation du Bureau de revoir la pratique de l'isolement, le rapport Vantour sur la dissociation (1975) ouvre la voie à d'éventuelles réformes, y compris à la mise sur pied, dans les établissements, de comités de réexamen des cas d'isolement, qui réexaminent périodiquement le placement en isolement des délinquants [7 Canada, Rapport du Groupe d'étude sur la dissociation, Ottawa, Service canadien des pénitenciers, 1975. (président : Jim Vantour)].

Certaines des recommandations de Mme Hansen ne sont pas retenues. Des préoccupations qu'elle a soulevées 35 ans auparavant sont malheureusement encore présentes aujourd'hui. Par exemple, Mme Hansen s'inquiète de la lenteur du système interne d'examen des plaintes et des griefs des détenus, et indique que certains détenus jugent « inutile » la procédure de règlement des griefs [8 Ibid, p. 13-14]. Elle souligne que l'existence d'un système interne efficace d'examen des griefs réduirait la pression exercée sur les activités du BEC.

Durant sa première année d'activités, le Bureau entreprend d'élaborer des procédures de traitement des plaintes afin d'en améliorer l'accessibilité, la rapidité et l'efficacité. Au cours de sa deuxième année d'activités, le Bureau reçoit 988 plaintes. Ayant peu de personnel, le BEC est incapable de répondre à la demande. Voici comment Mme Hansen décrit la situation :

Nous n'atteignons pas toujours notre but, celui de donner une attention prompte et personnelle à toutes les réclamations. Il est à espérer qu'en portant attention à nos priorités et en augmentant l'efficacité de nos procédures nous finirons par résoudre ce problème [9 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1974-1975, p. 5.].

À l'époque, le Bureau fait état d'une bonne coopération avec le Service canadien des pénitenciers et affirme que « ... dans la plupart des cas, les administrateurs sont prêts à entendre nos représentations » [10 Ibid, p. 4.]. Le Bureau entreprend également de mettre en lumière les problèmes systémiques que le Service canadien des pénitenciers se doit d'examiner de près. La procédure interne de règlement des griefs demeure à l'avant-plan des préoccupations du BEC, mais ce dernier est en train de réunir des renseignements précis sur d'autres questions telles que la politique et la pratique concernant l'emploi de la force, l'accès aux services médicaux, les transfèrements imposés, le refus d'accorder des permissions de sortir et les mesures disciplinaires consistant à imposer des régimes restrictifs en guise de châtiment.

Au cours de sa troisième année d'activités, le BEC démontre clairement son utilité à la suite d'un incident survenu à l'Établissement de Millhaven. L'enquêteur correctionnel entreprend d'examiner les événements qui ont conduit à l'utilisation de la force et de gaz à l'Établissement de Millhaven, le 3 novembre 1975. Cette enquête nécessite 22 jours d'audiences à huis clos, à compter du 15 janvier 1976. L'incident a comporté l'utilisation de menottes et d'entraves « de manière cruelle et possiblement dangereuse »; l'utilisation non autorisée, non nécessaire et potentiellement dangereuse de gaz, sans consignation adéquate au registre du dépôt d'armes; et l'isolement de détenus, nus, dans l'unité d'isolement, sans matelas ou articles de literie. N'eut été de l'existence du Bureau, cet incident serait probablement passé inaperçu et considéré comme une « activité courante » de cet établissement [11 Mary Campbell, « Revolution and Counter-Revolution in Canadian Prisoners, Rights » dans Criminal Law Review, 1998, 2 Rev. Can. D.P., p. 300.].

Quatre années de suite, le BEC formule des recommandations au sujet de l'application injuste de la politique et de la loi sur la réduction méritée de peine, qui ne font plus partie aujourd'hui de l'administration des peines au Canada. Ce fait est digne de mention parce qu'un rapport récent commandé par le ministre de la Sécurité publique propose le retour à un système semblable à la réduction méritée de peine [12 Canada, Comité d'examen du Service correctionnel du Canada, Feuille de route pour une sécurité publique accrue, 2007. (président : M. Rob Sampson) (www.ps-sp.gc.ca)
]. Avant qu'il ne donne suite à une telle proposition, je demande avec instance au gouvernement du Canada de réexaminer attentivement les problèmes importants qui ont conduit, à terme, à la suppression de la réduction méritée de peine.

Le rapport MacGuigan sur le Système canadien des pénitenciers 

En 1976, Le Comité permanent de la justice et des questions juridiques demande à un sous-comité, présidé par le juge MacGuigan, de réaliser un examen complet du régime pénitentiaire au Canada. Le rapport MacGuigan (1976) décrit ainsi l'état du Service canadien des pénitenciers à l'époque :

Sept années d'un calme relatif dans les établissements pénitentiaires canadiens ont pris fin en 1970 avec une série de soulèvements (mutineries, grèves, meurtres et prises d'otages) qui se sont multipliés en prenant de l'ampleur chaque année. En 1976, les prisons étaient secouées presque constamment par des mutineries. Chaque semaine de nouveaux incidents violents faisaient les manchettes. Les troubles et la violence sont nés de la colère, de la frustration et de l'oppression que suscitent dans le milieu fermé et artificiel des prisons les griefs restés sans solution, les transferts, le harcèlement et la provocation subis de part et d'autre, tant du côté du personnel que des détenus qui défendent des attitudes opposées [13 Canada, Rapport du Sous-comité sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada, 1976, p. 5-6. (président : le juge MacGuigan)].

Le Rapport MacGuigan (1976) est un constat accablant de l'incapacité des pénitenciers de réadapter les délinquants ou de protéger le public [14 Mary Campbell, « Revolution and Counter-Revolution in Canadian Prisoners, Rights » dans Criminal Law Review, 1998, 2 Rev. Can. D.P, p. 285.]. Il décrit un environnement correctionnel qui est le théâtre de graves violations des droits de la personne, de brutalité et de traitements inhumains. Ses recommandations générales visent à modifier la philosophie correctionnelle de l'époque. Les auteurs du rapport soutiennent une vision contemporaine voulant que les délinquants soient envoyés en prison en guise de châtiment et non pour y être châtiés, et proposent d'élaborer une nouvelle approche correctionnelle axée sur la réinsertion sociale, en offrant aux détenus des programmes, des traitements et des activités de formation professionnelle.

Le Rapport MacGuigan (1976) se prononce sur l'efficacité de la procédure interne de règlement des griefs et en arrive à la conclusion suivante :

La procédure de griefs est, à l'heure actuelle, si complexe et inefficace qu'elle crée probablement plus de problèmes qu'elle n'en résout... Si son grief franchit toutes ces étapes [quatre niveaux d'autorité], il [le détenu] devra peut-être attendre des mois avant de recevoir une réponse qui très souvent le laisse aussi insatisfait qu'au moment du dépôt de la formule. Le détenu peut également en appeler à l'Enquêteur correctionnel, mais cette instance mettra peut-être autant de temps à lui répondre et même alors l'Enquêteur correctionnel peut n'avoir que des solutions à proposer aux autorités compétentes [15 Canada, Rapport du Sous-comité sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada, 1976, p. 108. (président : le juge MacGuigan)].

Ayant constaté que la création du Bureau de l'enquêteur correctionnel « ... n'a répondu que dans une infime mesure à un vaste problème »[16 Ibid, p. 110.], les auteurs du Rapport réaffirment l'utilité du Bureau et suggèrent d'améliorer ses liens hiérarchiques :

Nous soulignons également qu'un ombudsman devrait toujours faire rapport au Parlement. L'indépendance est une condition essentielle de l'efficacité du poste et ce, aussi bien en pratique qu'en théorie [17 Ibid, p. 110.].

Le Rapport MacGuigan a de l'influence et bon nombre de ses recommandations sont mises en application. Celles-ci ouvrent la voie à une série de réformes, y compris une concentration nouvelle sur la réinsertion sociale ainsi qu'une plus grande transparence et responsabilisation. Après la parution de ce rapport, le gouvernement nomme des présidents indépendants, tel que mentionné plus haut; crée un poste d'inspecteur général interne; et établit des comités consultatifs de citoyens.

Fouilles illégales, surpeuplement et autres questions

Le 1er octobre 1977, un nouvel enquêteur correctionnel est nommé. M. Ronald Stewart restera à la tête du BEC pendant les 26 années suivantes. Dans les premières années de son mandat, le Bureau soulève de nouveau la question de son indépendance et de ses liens hiérarchiques avec le ministre. Le Rapport annuel 1977-1978 explique l'enjeu comme suit :

Quelle que soit la pertinence avec laquelle l'enquêteur correctionnel s'acquitte de sa tâche, l'actuel mandat du BEC continuera toujours de compliquer les choses. La difficulté ne réside pas tant dans les directives données par le ministre que dans la perception que les détenus ont du Bureau. En donnant l'impression de faire partie du ministère, le Bureau perd de la crédibilité et la tâche devient plus difficile.

Je le répète, il n'y a pas eu d'ingérence et nous n'en prévoyons pas, mais l'ombudsman ne peut être efficace que s'il garde la confiance de ceux qu'il doit protéger [18 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1977-1978, p. 2.].

Au cours des cinq années suivantes, le Bureau continue de se débattre pour répondre à la demande croissante de services. Le Rapport annuel 1978-1979 résume la situation comme suit :

Nous nous attachons, d'une année à l'autre, à offrir le meilleur service possible. Les distances à parcourir, l'effectif du Bureau et le nombre croissant de plaintes influent grandement sur notre efficacité [19 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1978-1979, p. 13.].

Le Bureau fait état de plusieurs réalisations. Bon nombre de ses recommandations sont mises en application par le Service canadien des pénitenciers qui devient le Service correctionnel du Canada en 1979 [20 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1980-1981, p. 12.]. Le Rapport 1980-1981 indique que les services de soins dentaires se sont grandement améliorés à la suite d'une recommandation en ce sens du BEC. D'autres recommandations du BEC sont mises en œuvre ultérieurement, à la suite d'interventions des tribunaux ou d'autres organismes de surveillance. Dans un cas, le Bureau dénonce une pratique illégale troublante à la Prison des femmes de Kingston. À tort et à travers et sans motifs raisonnables, des femmes sont soumises à des fouilles internes de leurs cavités corporelles. La recommandation du Bureau visant à mettre fin à cette pratique est enfin suivie lorsqu'un tribunal décide que le Service correctionnel n'a pas le pouvoir de procéder à des fouilles de ce genre sans motifs raisonnables. Enfin, des recommandations antérieures du BEC concernant les régimes alimentaires religieux sont également mises en application à la suite d'une intervention de la Commission canadienne des droits de la personne [21 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1981-1982, p. 14.].

Le Bureau exprime des inquiétudes quant à la transparence de deux unités spéciales de détention (USD), les établissements à sécurité maximale les plus sécuritaires des services correctionnels fédéraux.

Ces deux unités font preuve d'une plus grande transparence à la suite de recommandations formulées dans le Rapport Vantour sur la dissociation (1975).

Peu de temps après, le Bureau signale « les dangers qu'elles présentent »[22. Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1977-1978, p. 11.].

Encore aujourd'hui, le Bureau s'interroge sur la nécessité d'avoir des établissements distincts pour gérer les délinquants difficiles qui pourraient être gérés en toute sécurité dans les établissements à sécurité maximale existants.

Au fil des années, bon nombre des recommandations formulées par le Bureau afin d'améliorer l'équité procédurale dans les USD sont néanmoins adoptées. Le Service correctionnel applique des critères d'admission clairs, commence à fournir par écrit les raisons des transfèrements dans les USD et offre aux délinquants la possibilité de réagir aux recommandations de transfèrement dans les USD. Présentement, le manque de programmes et d'activités convenables, et de services adéquats en santé mentale dans les USD - souligné pour la première fois en 1978 - demeure une préoccupation pour le BEC.

À la suite de l'adoption de la Charte canadienne des droits et libertés, en 1982, le contentieux fondé sur la Charte permet aux tribunaux d'affirmer les droits fondamentaux des détenus et d'établir des garanties détaillées d'ordre procédural. Fait intéressant, de nombreuses recommandations du BEC concernant le devoir d'agir équitablement finissent par se retrouver dans les décisions des tribunaux.

Le 23 juin 1983, le solliciteur général demande à l'enquêteur correctionnel de mener une enquête complète, indépendante et impartiale sur les allégations de mauvais traitements de certains détenus de l'Établissement Archambault, à la suite d'un incident mortel survenu dans ce pénitencier le 25 juillet 1982. Le BEC tient 37 jours d'audience à huis clos qui se soldent par la transcription de plus de 7 000 pages de témoignages et la saisie de 98 pièces à conviction. Trente et un détenus, 109 agents de correction et 45 autres témoins présentent une déposition.

Durant les incidents du 25 juillet 1982, trois agents de correction sont pris en otage lors d'une tentative d'évasion. Finalement, trois agents de correction meurent et cinq sont gravement blessés. Certains sont poignardés à mort, tandis que d'autres sont battus et torturés par les détenus. Deux détenus se suicident durant ces événements tragiques. Les premiers rapports montrent du doigt les conditions pénibles de détention et le traitement inhumain des délinquants, considérés comme facteurs contribuant à la violence. « L'objet premier de cette enquête était de déterminer si certaines des allégations de mauvais traitements des détenus étaient fondées et, si tel était le cas, de déterminer, si possible, quels membres du personnel de l'établissement étaient responsables de ces mauvais traitements [23 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport sur les allégations de mauvais traitements de détenus à l'établissement Archambault après les accidents du 25 juillet 1982, 1984, p. 20.] ».

Finalement, de nombreux faits ne peuvent être établis, mais le BEC découvre qu'au moins deux détenus ont subi de mauvais traitements physiques; que la force et les gaz ont été employés en violation de la politique existante; que certains délinquants ont été victimes de violence verbale et ont subi des humiliations après les incidents du 25 juillet 1982; que plusieurs détenus se sont vu refuser les vêtements, les matelas et la literie dont ils avaient besoin; et que le personnel préposé aux soins de santé n'a pas suivi les procédures en place.

La question du surpeuplement est soulevée dans le Rapport annuel 1983-1984, et celle de la double occupation des cellules, l'année suivante. Le surpeuplement fluctuera au cours des années à venir; ces derniers temps, il est de nouveau devenu un grave problème. La pratique de la double occupation des cellules n'est abolie qu'à la fin des années 1990.

Le volume de cas augmente, les tensions aussi

En dépit des progrès accomplis, les tensions grandissent entre le Service correctionnel et le Bureau de l'enquêteur correctionnel au début des années 1980. Entre 1982 et 1986, le BEC souligne que le Service correctionnel met beaucoup de temps à mettre en application efficacement et de manière concluante certaines de ses recommandations. Dans le Rapport annuel 1985-1986, le Bureau met en évidence quatre secteurs dans lesquels les doléances des délinquants requièrent une attention immédiate :

Nous avons recommandé que l'on mette fin à la pratique de la double occupation des cellules dans les aires d'isolement.

Les délais impartis pour le traitement des griefs et des réclamations à l'Administration centrale sont rarement respectés et même si des efforts ont été faits dans ce domaine, nous ne sommes pas sûrs que l'examen des griefs et des réclamations soit fait de façon approfondie et objective.

Notre recommandation portant sur l'accès raisonnable et équitable au téléphone a été renvoyée vers les paliers inférieurs.

Malgré les décisions rendues récemment par les tribunaux et les directives dans lesquelles le Service correctionnel du Canada définit en détail les responsabilités dans ce domaine, le devoir d'agir avec justice en ce qui concerne les transfèrements effectués contre la volonté du détenu continue de susciter des plaintes chez les détenus qui sont parfois visés par des décisions injustes [24 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1985-1986, p. 21-22.].

Entre 1987 et 1992, l'effectif du Bureau augmente lentement, alors que le volume de cas explose. Au cours de cette période de cinq ans, le nombre de plaintes des délinquants connaît une croissance fulgurante, passant de 1 329 à 5 090. Le nombre d'employés du Bureau passe de 9 à 16. Pendant cette même période, le nombre de sujets de préoccupation des délinquants, décrits dans les rapports annuels, augmente aussi de manière importante, de 14 en 1987 à 29 en 1991. En 1986, le Bureau crée un nouveau poste, celui de directeur des enquêtes, dont M. Ed McIsaac est le premier titulaire. Peu de temps après, M. McIsaac devient directeur exécutif du Bureau, poste qu'il occupe encore avec compétence au moment de la rédaction du présent rapport.

Durant ces cinq années, le Bureau exprime sa frustration à maintes occasions, estimant que les réponses du Service correctionnel se caractérisent par « ... des retards excessifs, l'absence d'examens objectifs approfondis et un manque d'empressement à prendre des décisions »[25 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1986-1987, p. 15 et Rapport annuel 1987-1988, p. 17.] concernant les problèmes soulevés. Exemple :

Il ressort de nos discussions avec cette dernière [la population carcérale] que le niveau d'efficacité du Service dans le traitement des problèmes reliés aux détenus, particulièrement à l'échelle nationale, s'est révélé inacceptable par le passé et qu'il est nécessaire d'y apporter des modifications [26 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1989-1990, p. 40.].

S'il souhaite réaliser sa Mission et respecter le principe élémentaire de l'impartialité administrative, le Service ne peut se permettre des retards, une attitude défensive et un manque de détermination. Et j'espère sincèrement que l'on comprendra mes observations constructives [27 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1990-1991, p. 45.].

Tout au long de ces années, les questions concernant la procédure interne de règlement des griefs, les services de santé, l'occupation double des cellules, les permissions de sortir et l'accès aux téléphones demeurent d'importants sujets de préoccupation. Quelques nouveaux problèmes dignes de mention surgissent également durant cette période. Par exemple, en 1981, le Comité ministériel du développement social approuve un nouveau programme de rémunération des détenus. Avec l'aide de Statistique Canada, le Comité calcule les taux de rémunération au rendement des détenus et fixe le taux de rémunération maximal à 7,55 $ par jour.

Mais en 1986, le tarif maximum versé par le Service correctionnel aux détenus qui effectuent des travaux et participent à des programmes n'est que de 6,90 $ par jour. À la fin des années 1980, le Bureau commence à s'interroger sur la rémunération des détenus. Dans son Rapport annuel 1988-1989, il souligne que l'indemnité maximale de 6,90 $ par jour ne suit pas l'inflation et est la même depuis 1986. Ce taux de rémunération, que le Bureau avait jugé insuffisant plus de 20 ans auparavant, n'a pas augmenté depuis. Avec un salaire aussi modeste, les délinquants peuvent difficilement accumuler des ressources en prévision de leur mise en liberté. Cette situation a aussi des effets défavorables dans les établissements en encourageant la création d'une économie de marché souterraine. En 1981, le Service correctionnel crée un « panier de cantine type » pour contrôler les prix des produits qu'achètent le plus souvent les détenus. Cette année-là, le panier de cantine coûtait 8,49 $. Aujourd'hui, le même panier coûte plus de 60 $, mais le taux maximal de rémunération, soit 6,90 $, n'a pas changé depuis 1986.

Un nouveau problème, signalé pour la première fois à la fin des années 1980 et qui continue d'inquiéter le BEC, est celui des enquêtes menées par le Service correctionnel sur les blessures corporelles graves et les décès. En 1987, le Bureau réalise deux examens d'enquêtes internes du SCC et constate qu'aux deux paliers d'autorité,

« les enquêtes internes sont souvent incomplètes et manquent d'objectivité, et que l'Administration centrale et des Administrations régionales approuvent les rapports d'enquête sans vraiment les examiner » [28 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1987-1988, p. 20.].

Des signes de progrès

Toutefois, même en cette période difficile, des progrès sont réalisés et le Service correctionnel demeure déterminé à régler les problèmes systémiques soulevés par le BEC. Effectivement, le Service correctionnel publie en 1991 un livre intitulé Notre cheminement : le renouveau organisationnel des services correctionnels fédéraux. Deux ans plus tard, le Service correctionnel entreprend une ambitieuse réorganisation dont le point culminant est l'adoption d'un nouvel Énoncé de mission en février 1989. Notre cheminement se veut une tentative de réflexion sur la nouvelle Mission et les valeurs fondamentales du Service correctionnel.

On y trouve les commentaires suivants sur le rôle du BEC :

Nous tenons à ce que les personnes sous notre responsabilité soient traitées équitablement et avec respect, et qu'elles puissent jouir des droits qu'elles conservent en tant qu'êtres humains. Voilà pourquoi nous appuyons, voire valorisons le rôle de l'enquêteur correctionnel. Bien souvent, ses observations et ses conseils nous donnent l'occasion de prendre des mesures correctives qui s'avèrent opportunes. Vu le caractère unique de nos rapports avec l'enquêteur correctionnel, nous avons inclus dans notre document portant sur la Mission un objectif stratégique à ce sujet : veiller à ce que nous soyons ouverts et réceptifs dans tous nos rapports avec l'enquêteur correctionnel [29 Service correctionnel du Canada, Notre cheminement : Le renouveau organisationnel des services correctionnels fédéraux, publié sous la direction de Jim Vantour, 1991, p. 126.].

Deux autres grandes initiatives du SCC sont dignes de mention, car les deux vont entraîner des changements positifs dans les services correctionnels fédéraux. Dans les deux cas, de longues consultations sont menées, notamment auprès du BEC.

Premièrement, en 1989, le Secrétariat du solliciteur général fait paraître le rapport final du Groupe d'étude sur les Autochtones au sein du régime correctionnel fédéral. À l'invitation du solliciteur général de l'époque, le Groupe de travail sur la réintégration des Autochtones à titre de citoyens respectueux des lois est mis sur pied en mars 1987 et se voit confier le mandat suivant :

Examiner le cheminement des détenus autochtones (Indiens inscrits et non-inscrits, Métis et Inuit) à partir de l'admission dans un pénitencier fédéral jusqu'à l'expiration de la peine afin de déterminer leurs besoins et de trouver des moyens qui permettraient aux détenus autochtones de réintégrer la société en tant que citoyens respectueux des lois grâce à l'amélioration du processus de placement pénitentiaire et des programmes offerts par l'établissement, par une meilleure préparation aux absences temporaires et à la libération conditionnelle de jour et totale ainsi qu'en améliorant la surveillance et en trouvant des façons innovatrices d'assurer celle-ci [30 Secrétariat du solliciteur général, Rapport final du Groupe d'étude sur les Autochtones au sein du régime correctionnel fédéral, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1989, p. 5].

Le Groupe de travail contribue à l'établissement du plan directeur pour les services correctionnels fédéraux offerts aux Autochtones au cours de la décennie suivante. Certains articles de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC) s'intéresseront aux besoins particuliers des délinquants autochtones sur les plans de la spiritualité et des programmes, et de nouveaux pénitenciers à sécurité minimale, mieux adaptés à ces besoins, seront éventuellement créés - les pavillons de ressourcement. La LSCMLC autorisera également le ministre à conclure des accords avec les collectivités autochtones afin que celles-ci offrent des services correctionnels aux délinquants autochtones, y compris leur prise en charge, leur garde et leur surveillance. Au moment de la création du Groupe de travail, en 1987, les Autochtones représentent 2,5 % de la population du Canada, mais environ 9 % de la population carcérale sous responsabilité fédérale. Malheureusement, les nombreuses initiatives prises ultérieurement à l'échelle de l'administration fédérale ne permettent pas d'améliorer ces statistiques troublantes. Au contraire, le pourcentage de délinquants Autochtones confiés à la garde du gouvernement fédéral s'élève à près de 20 % aujourd'hui.

Deuxièmement, en avril 1990, le Service correctionnel rend public le document La création de choix : Rapport du Groupe d'étude sur les femmes purgeant une peine fédérale [31 Service correctionnel du Canada, La création de choix : Rapport du Groupe d'étude sur les femmes purgeant une peine fédérale, 1990.]. Ce groupe d'étude avait pour mandat d'examiner la situation générale à la Prison des femmes et de proposer une nouvelle façon de gérer plus efficacement les cas des délinquantes. Le Groupe d'étude, qui faisait beaucoup appel à l'établissement de partenariats, était une initiative tripartite réunissant le Service correctionnel du Canada, la société Elizabeth Fry et les femmes autochtones. Le Groupe d'étude recommande l'usage de méthodes correctionnelles axées sur les besoins particuliers des femmes, rappelle l'importance de leur offrir des choix valables et se montre préoccupé par la surreprésentation des femmes autochtones dans la population carcérale. Le rapport insiste tout particulièrement sur les « besoins spéciaux » des délinquantes ainsi que sur les profondes séquelles des agressions physiques et sexuelles dont bon nombre d'entre elles ont été victimes. La principale recommandation de ce rapport clé est de fermer la Prison des femmes et de créer quatre établissements régionaux ainsi qu'un pavillon de ressourcement autochtone [32 Service correctionnel du Canada, La fermeture de la prison des femmes de Kingston : C'est la fin d'une ère, 2000.]. Les établissements régionaux commencent à accueillir des délinquantes à l'automne de 1995 et la Prison des femmes ferme ses portes en 2000, La mise en application de la philosophie prônée dans La création de choix suscitera des débats pendant de nombreuses années.

Du début des années 1980 au début des années 1990, une longue série d'initiatives conduisent à l'élaboration du nouveau plan directeur du gouvernement fédéral pour le droit pénal au Canada. La publication du document Le droit pénal dans la société canadienne et la révision du droit correctionnel qui a suivi ont mené à la mise au point des cadres actuels du droit pénal et du droit correctionnel. La révision du droit correctionnel est une synthèse de tous les litiges pertinents et des recommandations de l'époque et vise à créer un code juste et moderne pour la gestion des pénitenciers et de la mise en liberté sous condition, qui pourrait aider à éviter les litiges excessifs et les réformes fragmentaires [33 Mary Campbell, « Revolution and Counter-Revolution in Canadian Prisoners, Rights » dans Criminal Law Review, 1998, 2 Rev. Can. D.P, p. 310.].

La révision du droit correctionnel, qui est dirigée par des représentants du Secrétariat du solliciteur général et qui nécessite de longues consultations, produit neuf documents de travail dont un intitulé Les autorités correctionnelles et les droits des détenus [34 Solliciteur général du Canada, Les autorités correctionnelles et les droits des détenus, Révision du droit correctionnel - Document de travail no 5, octobre 1987.]. Ce document de travail reconnaît que « ...Le statut de l'enquêteur correctionnel diffère quelque peu de celui d'un ombudsman en ce sens que l'enquêteur correctionnel est comptable au Solliciteur général, et non au Parlement »[35 Ibid, p. 297.]. Les consultations permettent de recueillir les commentaires de nombreux intéressés concernant la façon de remédier à cette lacune, mais les auteurs du document de travail proposent de maintenir le statu quo. Les travaux réalisés dans le cadre de la révision du droit correctionnel conduisent finalement à la promulgation de la LSCMLC en 1992.

Un nouveau cadre législatif

Dix-neuf ans après la création du BEC, en vertu de la Loi sur les enquêtes, le Bureau est enfin doté de son propre cadre législatif le 1er novembre 1992, avec la promulgation de la partie III de la LSCMLC. Le Bureau est maintenant enchâssé dans une loi exhaustive qui reconnaît l'importance des droits des détenus, de la protection des recours et de la surveillance indépendante des opérations correctionnelles. C'est également la première fois que la LSCMLC énonce la raison d'être et les principes des services correctionnels fédéraux.

Comme il est dit dans la LSCMLC, le but premier du système correctionnel fédéral est de contribuer au maintien d'une société juste, vivant en paix et en sécurité. Les grands principes de fonctionnement qui guident le Service correctionnel dans l'atteinte de ce but sont aussi décrits dans la LSCMLC, en ces termes :

1. La protection de la société est le critère prépondérant lors de l'application du processus correctionnel.
2. Le délinquant continue à jouir des droits et privilèges reconnus à tout citoyen, sauf de ceux dont la suppression ou restriction est une conséquence nécessaire de la peine qui lui est infligée.
3. Les décisions correctionnelles doivent être claires et équitables, les délinquants ayant accès à des mécanismes efficaces de règlement de griefs.
4. Les mesures nécessaires à la protection du public, des agents et des délinquants doivent être le moins restrictives possible. [36 Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, L.C. 1992, c. 20, art. 4.]

Le Rapport annuel 1992-1993 est le premier rapport déposé en application de la LSCMLC. La partie III de la LSCMLC est présentée intégralement en annexe à ce rapport. L'enquêteur correctionnel rappelle l'importance de la nouvelle Loi en déclarant :

À mon sens, la Loi ne renforce pas d'une manière significative les pouvoirs de l'Enquêteur correctionnel. Disons plutôt qu'elle établit clairement les « attributions » de l'Enquêteur correctionnel en tant qu'ombudsman, et définit mieux les pouvoirs et les responsabilités de notre Bureau dans un cadre procédural qui sert à la fois à orienter et à circonscrire nos activités. Essentiellement, le Parlement n'a pas conféré de nouveaux pouvoirs à l'Enquêteur correctionnel, mais lui a plutôt imprimé une direction et une impulsion précises [37 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1992-1993, p. 1.].

Le Bureau se dit déçu que la LSCMLC n'ait pas établi de lien hiérarchique direct avec le Parlement. Il réaffirme la nécessité qu'un bureau d'ombudsman soit indépendant de l'organisation gouvernementale qui est l'objet de ses enquêtes. Cependant, le Rapport annuel 1992-1993 indique clairement que le but premier du Bureau n'est pas de publier des rapports, mais « ... de faciliter le règlement des problèmes touchant les délinquants »[38 Ibid, p. 3.]. Cette fonction principale demeure encore aujourd'hui à l'avant-plan des opérations du Bureau de l'enquêteur correctionnel.

Les services correctionnels fédéraux sont en crise

Le début des années 1990 est une période difficile pour le Service correctionnel. Bien au-delà de 3 000 détenus sont logés à deux par cellule et la capacité du Service correctionnel de remplir son mandat législatif est poussée à la limite. Le BEC est très inquiet de cette situation et affirme que « ... le système correctionnel fédéral a atteint un point critique »[39 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1993-1994, p. 1.]. L'enquêteur correctionnel décrit comme suit les effets profonds et envahissants du surpeuplement :

Il faut se rendre compte qu'il ne s'agit pas seulement ici d'assurer des conditions de vie décentes aux détenus sous responsabilité fédérale. Nous soutenons que le surpeuplement influe de façon appréciable sur la capacité du Service de fournir ce qui suit - l'accès à des programmes de traitement au moment approprié et une préparation des cas approfondie en vue de la mise en liberté sous condition; des exercices quotidiens et des douches pour ceux qui sont enfermés pendant au moins vingt-trois heures sur vingt-quatre dans des cellules d'isolement; des emplois valorisants et une rémunération acceptable; des placements pénitentiaires correspondant aux besoins des détenus et des transfèrements conformes aux cotes de sécurité; dans une mesure raisonnable, des contacts suivis avec la famille, les amis et d'autres personnes de la collectivité; l'attention individuelle nécessaire de la part du personnel spécialisé pour ceux qui en ont besoin; l'assurance d'un milieu carcéral humain et sûr pour les détenus comme pour les employés.

En résumé, le surpeuplement influe sur presque tous les aspects de la vie de la personne incarcérée et même, à long terme, sur la protection de la société étant donné que l'immense majorité des détenus réintègrent un jour la collectivité [40 Ibid, p. 1 et 2.].

Le passage ci-dessus est important pour au moins deux raisons. Premièrement, à cause des difficultés opérationnelles et financières que le Service correctionnel éprouve à l'époque, qui réduisent considérablement sa capacité et sa latitude de résoudre les problèmes systémiques des délinquants, soulevés par le Bureau. Résultat, le BEC commence à exprimer de plus en plus d'insatisfaction quant au degré de réceptivité du SCC Deuxièmement, alors que le gouvernement en place étudie des réformes du droit pénal qui pourraient accroître de manière significative la population carcérale, le Service ne doit pas perdre de vue les conséquences opérationnelles et humaines que le surpeuplement et des ressources restreintes ont pour le personnel, pour les détenus et, en définitive, pour la sécurité publique.

Les enjeux d'une importance nouvelle dans la collectivité en général se manifestent souvent à l'intérieur des pénitenciers. En 1994, le Comité d'experts sur le sida et les prisons, établi par le Service correctionnel, signale une hausse de l'incidence des maladies infectieuses dans les pénitenciers fédéraux. Le Comité conclut que les maladies sont causées par l'utilisation et le partage d'accessoires de consommation de drogues contaminés. La plupart des recommandations du Comité sur l'éducation, le traitement et la réduction des méfaits ont été suivies par le Service avant 2004. La seule recommandation à laquelle le SCC n'a pas donné suite consiste à mettre à la disposition des délinquants des seringues propres afin de prévenir la propagation de maladies comme l'hépatite C et le VIH parmi la population carcérale et la société en général. (Ce problème, évoqué à maintes reprises par le Bureau, fait de nouveau l'objet d'une attention nationale en 2004, lorsque le BEC recommande au ministre de la Sécurité publique de mettre en place un programme d'échange d'aiguilles dans les établissements correctionnels fédéraux.)

Le 14 février 1995, le Bureau présente au ministre un rapport spécial, aux termes de l'article 193 de la LSCMLC, concernant le traitement inhumain des détenues à la Prison des femmes en avril 1994. La publication de ce rapport spécial du BEC, qui a été déposé peu après devant le Parlement, marque la seule et unique utilisation par le BEC de cette disposition de la Loi.

Le 26 avril 1994, huit femmes sont extraites de leurs cellules à la Prison des femmes. Une équipe d'intervention en cas d'urgence, composée uniquement d'hommes, fouillent les femmes à nu, puis les place en isolement préventif pour une longue période. Dans son rapport spécial, le BEC conclut que l'enregistrement vidéo de cette intervention montre « ... un déploiement de force massif face à une quasi-absence de résistance » et que les fouilles à nu et les extractions des cellules ont été une opération « ... sans contredit dégradante et déshumanisante pour les femmes concernées » [41 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport spécial de l'Enquêteur correctionnel au sujet de l'enquête sur certains incidents survenus à la Prison des femmes en avril 94 et du traitement des détenues par la suite (1995), p. 5 et 7.]. L'enquêteur correctionnel critique également l'enquête interne menée par le Service correctionnel sur ces incidents. En fait, il fustige le rapport du comité d'enquête du SCC en affirmant qu'il est incomplet, qu'il est peu concluant et qu'il « sert les intérêts du Service », et termine en le qualifiant » d'entreprise de disculpation »[42 Ibid, p. 7.]. La vidéo est diffusée sur les ondes de Radio-Canada et scandalise la population canadienne.

La Commission Arbour

Le gouvernement de l'époque ne tarde pas à réagir au scandale public et crée une commission royale d'enquête chargée d'enquêter sur les événements à la Prison des femmes ainsi que sur la réaction du Service correctionnel à ces événements. Plus tard, dans une publication commémorant le 50e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme, le Service correctionnel rappelle ainsi l'importance de cette enquête :

Le rapport de la commission présidée par l'honorable juge Arbour peut être considéré comme un blâme à l'endroit du Service correctionnel du Canada. Il ne fait aucun doute que les événements survenus à la Prison des femmes entacheront à jamais l'histoire des services correctionnels fédéraux [43 Service correctionnel du Canada, 50 ans de progrès des droits de la personne dans les services correctionnels fédéraux, 1998, p. 30.].

Dans un rapport qui a fait date, la juge Louise Arbour reconnaît le rôle important joué par le Bureau de l'enquêteur correctionnel en portant ces événements à l'attention du Parlement et du public canadien. Elle commente en ces termes le professionnalisme du Bureau :

En ce qui concerne les événements examinés par cette Commission, et durant la présente enquête, y compris les audiences, l'Enquêteur correctionnel a respecté intégralement la lettre et l'esprit du mandat que lui confie la loi. Dans ses rapports avec le Service correctionnel sur les questions dont je suis saisie, entre avril 1994 et février 1995, l'Enquêteur correctionnel et son personnel ont fait preuve de persistance et de professionnalisme et s'en sont tenus aux faits; leur attitude et leur correspondance n'ont jamais eu un caractère inflammatoire, et ils ont manifesté une patience considérable dans leurs rapports avec une bureaucratie qui n'était ni capable de participer à une critique ni prête à s'auto-examiner [44 Canada, Rapport de la Commission d'enquête sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston, 1996. (présidente : la juge Louise Arbour)].

Elle y va également des commentaires suivants concernant l'importance et la contribution unique du Bureau :

À mon avis, il est clair que le mandat dont la loi l'investit devrait continuer d'être soutenu et facilité. Parmi tous les observateurs indépendants du Service correctionnel, l'Enquêteur correctionnel se trouve dans une situation unique; il peut à la fois faciliter la résolution de problèmes individuels et faire des déclarations publiques sur les carences systémiques du Service. De tous les mécanismes ou organismes internes et externes visant à rendre le Service correctionnel ouvert et imputable, le bureau de l'Enquêteur correctionnel est de loin le plus efficace et le mieux équipé pour exécuter cette fonction [45 Ibid.].

Le Rapport Arbour incite le Service correctionnel à prendre un certain nombre d'initiatives positives comprenant l'initiation des cadres supérieurs et des employés de première ligne au devoir d'agir équitablement et à la règle de droit; la création de plusieurs groupes d'étude et de travail sur l'isolement préventif, l'élaboration des politiques, la réinsertion sociale et les droits humains; la nomination de la sous- commissaire pour les femmes; de nouvelles procédures relatives aux fouilles corporelles effectuées par une personne du sexe opposé; de nouvelles stratégies pour trouver des solutions à certains problèmes de santé mentale chez les femmes purgeant une peine de ressort fédéral; et un nouveau système pour établir un ordre de priorité parmi les griefs et les plaintes présentés par les délinquants. Même si le Service correctionnel ne met pas en œuvre certaines recommandations de la juge Arbour, dont l'arbitrage indépendant et un « courant distinct » pour les services correctionnels destinés aux femmes, les réformes auxquelles il procède ont l'effet indéniable d'améliorer les services correctionnels fédéraux.

Une recommandation clé de la juge Arbour a des effets directs sur les activités quotidiennes du Bureau de l'enquêteur correctionnel. En réponse au Rapport Arbour, le Bureau entreprend de revoir en profondeur les interventions du SCC comportant un recours à la force, une tâche consistant notamment à visionner les bandes vidéo. Cette démarche, entreprise sans ressources à l'époque, ajoute un volume de travail considérable aux opérations du BEC. Le Bureau examine maintenant, à chaque année, plus de 1 000 incidents comportant un recours à la force.

À compter de 1994 et pendant au moins trois ans, le Bureau se concentre sur les événements qui ont mené à la création de la commission Arbour et aux activités subséquentes liées à la mise en application de nombreuses recommandations de la juge Arbour. Le Rapport annuel 1994-1995 contient un exemplaire du rapport spécial du BEC sur les événements survenus à la Prison des femmes ainsi que des renseignements détaillés sur les réponses du Service correctionnel aux recommandations du Bureau. La pratique consistant à inclure les réponses du Service correctionnel aux recommandations du BEC existe encore aujourd'hui.

Dans son Rapport annuel 1995-1996, le Bureau propose une façon de tenir compte des préoccupations centrales de la juge Arbour. Dans son rapport, la juge Arbour réclame un plus grand contrôle judiciaire et la formulation d'une orientation en réaction au fait que son enquête « ... a révélé une absence troublante d'engagement de la part du Service Correctionnel à l'égard des idéaux de la justice »[46 Ibid, p. 198.]. Elle affirme :

Ce n'est qu'en raison de l'incapacité de l'Enquêteur correctionnel par ses conclusions de contraindre l'application de la loi par le Service et de l'absence de volonté manifeste du Service de l'accepter spontanément dans de nombreuses instances, que je recommande un meilleur accès des détenus aux tribunaux en faveur de l'application efficace de leurs droits et du respect de la primauté du droit [47 Ibid, p. 195.].

En réponse et en appui aux conclusions de la juge Arbour, le Rapport annuel 1995-1996 du Bureau recommande ce qui suit :

Sans vouloir limiter en rien l'orientation et le contrôle judiciaires que recommande la juge Arbour, j'affirme, sur la foi de l'expérience acquise ces dernières années dans mes rapports avec le Service correctionnel, qu'il est nécessaire et urgent d'établir un mécanisme situé à mi-chemin entre la fonction d'ombudsman de l'enquêteur correctionnel et les tribunaux, mécanisme qui serait autorisé à imposer les correctifs voulus dans les cas d'illégalité, d'injustice ou de mauvaise gestion évidente. Le milieu carcéral, l'effet des décisions administratives sur les personnes vivant dans ce milieu et les antécédents du Service correctionnel pour ce qui est de remédier aux problèmes individuels et aux carences systémiques d'une manière objective, suivie et opportune, exigent la création d'une instance décisionnelle capable d'intervenir de manière opportune et énergique.

C'est pourquoi je recommande :

a) que l'on établisse un tribunal administratif autorisé à contraindre le Service correctionnel
à se conformer à la loi et à la politique régissant l'administration des peines et à remédier au tort que causerait l'inobservation de la loi et de la politique;

b) que l'accès à ce tribunal soit autorisé dans les cas où le commissaire du Service correctionnel ne prend pas les mesures jugées nécessaires dans un délai raisonnable faisant suite à une recommandation de l'enquêteur correctionnel, conformément à l'article 179 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition.

Cette recommandation, comme je l'ai indiqué plus haut, vise à consolider, et non à atténuer ou à modifier, le mandat qu'a l'enquêteur de s'assurer qu'on donne suite aux préoccupations des délinquants objectivement et en temps opportun, et ce, conformément aux responsabilités que la loi impose au Service [48 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1995-1996, p. 2.].

Dans son ouvrage intitulé Justice Behind the Wall, le professeur Michael Jackson formule les commentaires suivants au sujet de la nécessité de donner suite aux préoccupations de longue date du BEC :

L'un des principaux avantages d'un recours judiciaire serait de régler ces problèmes, souvent systémiques, qui sont signalés à répétition dans les rapports annuels de l'enquêteur correctionnel. L'existence même d'une telle avenue de règlement inciterait fortement le Service à résoudre ces questions plus rapidement [49 Michael Jackson, Justice Behind the Walls, Vancouver et Toronto, Douglas & McIntyre, 2002, p. 588.]. (traduction)

En réponse au Rapport Arbour, le commissaire demande à Maxwell Yalden, ex-président de la Commission canadienne des droits de la personne, et à un membre du Comité des droits de l'homme d'étudier la capacité du Service correctionnel de respecter ses obligations nationales et internationales en matière de droits humains. Le Groupe de travail sur les droits de la personne dépose son rapport en 1997. Il recommande d'établir une procédure pour soumettre les litiges à la décision arbitrale d'un tribunal.

Les inquiétudes au sujet de l'indépendance du BEC refont surface

Le Groupe de travail sur les droits de la personne recommande également que l'enquêteur correctionnel relève directement du Parlement afin de garantir la crédibilité et l'efficacité de ce mécanisme de surveillance indépendant [50 Canada, Groupe de travail sur les droits de la personne, Les droits de la personne dans le milieu correctionnel : Un modèle stratégique, Ottawa, Service correctionnel du Canada, 1997. (président : M. Maxwell Yalden)]. Le Groupe de travail commente en ces termes la relation entre les deux organisations :

Le rôle et les responsabilités de l'EC ont des répercussions évidentes sur ceux du SCC et, en conséquence, doivent forcément avec le temps donner lieu à certains désaccords entre les deux organismes, même s'ils essaient tous les deux d'éviter cette situation    

Bien que le plus récent rapport annuel de l'enquêteur correctionnel (1996-1997) fasse état de l'amélioration des relations de travail entre l'EC et le SCC, ces relations ont généralement été loin d'être satisfaisantes pour les deux parties dans le passé. On peut se demander dans quelle mesure le respect des droits individuels des détenus et des employés s'en est ressenti [51 Ibid, p. 38-39.].

La relation difficile entre un bureau d'ombudsman et l'organisme assujetti à sa surveillance est aussi évoquée par le Bureau du vérificateur général (BVG) dans un rapport de vérification déposé à peu près en même temps et qui porte sur les opérations du BEC :

La force d'un ombudsman tient à sa capacité de persuader les autres intervenants de la valeur d'une recommandation ou d'une opinion qui émerge d'une enquête particulière. Par conséquent, la relation de travail qu'entretiennent les établissements et l'ombudsman, dans le cadre de son mandat, doit être soigneusement pesée. La nature même du travail a pour inévitable corollaire que cette relation ne peut être ni trop cordiale, ni trop antagoniste. Cet équilibre des tensions créatrices n'est pas facile à atteindre, mais il a une très grande importance [52 Bureau du vérificateur général, L'Enquêteur correctionnel Canada, Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre des communes, 1997, chap. 33.].

De plus, le Groupe de travail sur les droits de la personne saisit bien les problèmes systémiques qui ont pesé sur la relation entre le Bureau et le Service correctionnel - dont bon nombre ne sont malheureusement pas encore résolus. 

Le Groupe de travail conclut :

Plusieurs des causes de litige entre l'EC et le SCC au cours des années ont des répercussions immédiates et évidentes sur le respect des droits fondamentaux et procéduraux des détenus sous responsabilité fédérale : la fréquence de la double occupation des cellules dans la population générale et la population en isolement, la rémunération des détenus, les unités spéciales de détention, et d'autres aspects de la garde des détenus concernant le placement, l'isolement et le transfèrement, le recours à la force, l'efficacité de la procédure interne de règlement des griefs, l'accès à des programmes visant à préparer les détenus à la réinsertion sociale.

Le Rapport annuel 1998-1999 décrit en détail le début d'une restructuration majeure et d'une modernisation du Bureau. Le BEC a procédé à ces changements en réponse à une vérification de ses opérations par le Bureau du vérificateur général. Le Bureau a terminé la mise à jour du Manuel des politiques et procédures qui décrit plus clairement le processus d'enquête et les liens avec les responsabilités législatives du BEC. Le BEC a également élaboré un programme de formation à l'intention du personnel et a amélioré le système informatisé de collecte de données. Des dossiers d'information sur le Bureau et sur ses procédures de traitement des plaintes ont été constitués et envoyés à tous les pénitenciers fédéraux et à tous les bureaux de libération conditionnelle, ainsi qu'aux établissements communautaires qui hébergent des délinquants sous responsabilité fédérale.

En mai 2000, le Sous-comité sur la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, dépose son rapport. Le rapport satisfait à une disposition de la LSCMLC, exigeant que la Loi fasse l'objet d'un examen cinq ans après son entrée en vigueur. Le Sous-comité donne son aval au mandat du Bureau et affirme que « ... l'enquêteur correctionnel est bien placé pour redresser les injustices vécues par les délinquants individuellement et pour mettre au jour les problèmes systémiques qui incitent les délinquants à porter plainte »[53 Canada, Sous-comité sur la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, du Comité permanent de la justice et des droits de la personne, En constante évolution : La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, 2000. (président : M. Paul DeVilliers)]. Le Sous-comité fait plusieurs recommandations pour accroître l'indépendance et l'efficacité du Bureau. 

Il recommande également que le Bureau relève directement du Parlement afin de rehausser son indépendance apparente et faire en sorte que les rapports annuels et spéciaux du BEC soient automatiquement renvoyés à un comité permanent de la Chambre des communes, pour examen attentif. Fait digne de remarque, il recommande aussi que le Bureau effectue des enquêtes indépendantes sur tous les décès de détenus ou sur les cas où des détenus ont subi des blessures corporelles graves, en plus de celles que le Service correctionnel est tenu de mener, conformément à la Loi. Il faut souligner que l'article 19 de la LSCMLC exige que le Service correctionnel transmette tous les rapports de telles enquêtes au Bureau, pour examen. Le gouvernement de l'époque ne donne suite à aucune de ces recommandations [54 Solliciteur général du Canada, Réponse au rapport du Sous-comité sur la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, du Comité permanent de la justice et des droits de la personne : « En constante évolution : La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition », Ottawa, Solliciteur général du Canada, novembre 2000.].

Un nouveau siècle, de nouvelles difficultés et possibilités

Au début des années 2000, le Bureau entreprend un examen stratégique complet de ses propres opérations, avec l'aide du Conseil du Trésor du Canada. Cet examen se traduit par des augmentations du financement alloué au Bureau et contribue à inspirer la création de postes de coordonnateurs dans trois grands domaines de préoccupation pour les détenus : les questions concernant les femmes; les questions autochtones; et l'examen des incidents ayant comporté un recours à la force, ainsi que les enquêtes du SCC sur les cas de décès ou de blessures corporelles graves.

Au même moment, le Bureau est confronté à des défis de taille parce que « ...le nombre de plaintes des délinquants s'est sensiblement accru, mais aussi [parce que] le bureau de l'enquêteur correctionnel étudie actuellement plus de questions que jamais en ce qui concerne le Service correctionnel du Canada »[55 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 2000-2001, p. 4.]. Le Bureau continue de dénoncer le peu de progrès réalisé dans la mise en application des recommandations de la juge Arbour.

En outre, le Bureau condamne sévèrement le placement de femmes dites à sécurité maximale et de femmes ayant de graves problèmes de santé mentale dans les pénitenciers pour hommes (autrement dit, des unités colocalisées). Ce qui devait être une « mesure temporaire » dure depuis plus de six ans. Le Bureau croit que l'état actuel des services correctionnels pour les délinquantes doit être vu dans le contexte de la « vision du changement » présentée plus de dix ans auparavant par le Groupe d'étude sur les femmes purgeant une peine fédérale ainsi qu'à la lumière des recommandations de la juge Arbour concernant un « courant distinct » pour les services correctionnels destinés aux femmes. 

Le Bureau évalue comme suit les services correctionnels pour les femmes :

La commission d'enquête Arbour a été un processus très public et très général dans son orientation. Son rapport fait date dans les services correctionnels au pays. Ses conclusions et ses recommandations ont polarisé notre attention non seulement sur les possibilités qui s'offrent dans le domaine des services correctionnels destinés aux femmes mais aussi sur l'obligation de faire preuve de transparence, d'impartialité et de responsabilité dans les opérations correctionnelles.

La réaction du Service correctionnel au rapport de la juge Arbour n'a vraiment pas été publique ni d'orientation générale. La « vision du changement » qui était nette il y a dix ans s'en trouve assombrie. On peut s'interroger sérieusement sur l'impact de la haute priorité assignée aux services correctionnels pour les femmes en 1996 [56 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 2001-2002, p. 12.].

En 2004, la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) confirme les conclusions de l'évaluation des services correctionnels pour les femmes effectuée par le Bureau, dans un rapport exhaustif intitulé Protégeons leurs droits : Examen systémique des droits de la personne dans les services correctionnels destinés aux femmes purgeant une peine de ressort fédéral [57 Commission canadienne des droits de la personne, Protégeons leurs droits : Examen systémique des droits de la personne dans les services correctionnels destinés aux femmes purgeant une peine de ressort fédéral, 2004.]. Le rapport s'appuie sur une vaste consultation menée auprès de différentes parties intéressées, dont le Bureau de l'enquêteur correctionnel. Tel qu'indiqué dans le Rapport annuel 2003-2004, les sujets de préoccupation de la CCDP et ses recommandations rejoignent, pour la plupart, celles de la juge Arbour. Le BEC a soulevé antérieurement la vaste majorité des préoccupations décrites dans le rapport de la CCDP. La Commission formule plusieurs observations et recommandations dont les suivantes :

• Les femmes, particulièrement les femmes autochtones, sont souvent incarcérées dans un établissement dont la cote de sécurité est plus élevée que nécessaire, une situation qui s'explique par l'utilisation d'outils d'évaluation du risque et des besoins, qui sont inefficaces et discriminatoires.
• La politique globale qui impose automatiquement pendant deux ans une cote de sécurité maximale à tous les délinquants purgeant une peine d'emprisonnement à perpétuité est injuste et doit être revue, car elle a des effets néfastes sur les femmes purgeant une peine de ressort fédéral et sur l'ensemble des délinquants autochtones.
• La prestation des soins de santé est inégale dans les différents établissements pour femmes et il manque de ressources pour mettre en œuvre la Stratégie en matière de santé mentale pour les délinquantes, du SCC, et ainsi répondre aux besoins des femmes.
• Le Service correctionnel a l'obligation de freiner la propagation des maladies infectieuses et devrait mettre à l'essai un programme d'échange d'aiguilles.
• La formation centrée sur les femmes doit être obligatoire pour les membres du personnel qui travaillent dans les établissements pour femmes, et des cours de perfectionnement doivent être offerts périodiquement.
• Le Service correctionnel devrait imposer l'arbitrage indépendant pour les décisions relatives à l'isolement non sollicité.
• Les femmes, spécialement les femmes autochtones, ont difficilement accès à des programmes adaptés à leurs besoins et à des emplois intéressants.
• Les logements communautaires, les programmes et l'aide offerts aux femmes sont inadéquats.

En 2003, après avoir occupé le poste d'enquêteur correctionnel pendant 26 ans, M. Ronald Stewart n'est pas reconduit dans sa fonction. Une vérification effectuée par la vérificatrice générale après son départ conclut que : « L'ancien enquêteur correctionnel ... a commis de graves abus et actes répréhensibles, dont certains lui ont procuré des avantages personnels substantiels » [58 Bureau du vérificateur général du Canada, Bureau de l'enquêteur correctionnel, novembre 2006, chap. 11, paragr. 11.12.].

M. Stewart envoie par la suite une lettre de regret dont un passage se lit comme suit :
« En aucun moment, je n'ai eu l'intention de faire quelque chose de répréhensible et de prendre des mesures qui auraient pu me procurer un avantage personnel. Je regrette profondément toute procédure pouvant être considérée comme inappropriée ou trompeuse [59 Ronald Stewart. Lettre en date du 1er août 2007]. »

Certaines questions retiennent de nouveau l'attention

Je suis nommé enquêteur correctionnel le 1er avril 2004. À mon arrivée, je constate que le Bureau aurait tout intérêt à bénéficier d'une plus grande visibilité, ce qui lui permettrait d'accroître son efficacité en sa qualité de bureau d'ombudsman. En passant en revue les rapports annuels antérieurs, je comprends rapidement que de nombreuses questions doivent de nouveau être portées à l'attention du public. Je profite du dépôt de mes rapports annuels pour sensibiliser la population canadienne aux questions qui préoccupent les délinquants. Mes quatre premiers rapports annuels me permettent, à moi et à mon personnel, d'attirer l'attention du public sur les questions suivantes :

• 2004 : Santé publique. Je recommande que le Service mette immédiatement en œuvre un programme d'échange d'aiguilles dans les établissements, pour protéger les délinquants et la société contre la propagation des maladies infectieuses. L'absence d'un éventail complet d'initiatives de réduction des méfaits compromet la santé des détenus et celle du public en général.
• 2005 : Santé mentale. Je souligne le fait que le pourcentage de délinquants sous responsabilité fédérale ayant des besoins diagnostiqués en matière de santé mentale a plus que doublé au cours de la dernière décennie. J'affirme également que les services en santé mentale offerts par le Service correctionnel à ces délinquants n'a pas suivi l'augmentation considérable du nombre de délinquants souffrant de maladies mentales.
• 2006 : Délinquants autochtones. Je signale que les Autochtones représentent un pourcentage disproportionné de la population carcérale sous responsabilité fédérale. Ils représentent 18 % de cette population, mais seulement 3 % de la population canadienne. Je soutiens que le Service correctionnel ne contrôle pas les admissions dans les pénitenciers, mais qu'il a l'obligation, en vertu de la Constitution et de la Loi, de gérer les peines en tenant compte des réalités culturelles et de manière non discriminatoire. Les propres statistiques du Service correctionnel confirment que les résultats correctionnels pour les délinquants autochtones ne s'améliorent pas dans de nombreux secteurs sur lesquels le Service pourrait exercer une influence positive.
• 2007 : Obstacles à la sécurité publique. Je signale que le Service correctionnel est de moins en moins à même d'effectuer une préparation approfondie des cas des délinquants dans les délais exigés aux fins des examens relatifs à la mise en liberté sous condition. Un nombre significatif de retards découlent d'ailleurs directement de cette incapacité du SCC de procéder aux évaluations et à la prestation des traitements qui s'imposent avant les dates prévues des audiences de libération conditionnelle. Je souligne également la pénurie chronique de programmes de base pour les délinquants dans les établissements à sécurité maximale, ce qui signifie que les délinquants autochtones ne peuvent appliquer leurs plans correctionnels et être transférés dans les établissements à sécurité moyenne ou minimale où les programmes destinés aux Autochtones sont plus accessibles.

Jouissant d'une plus grande visibilité, le Bureau est aujourd'hui plus souvent convié à faire des commentaires publics et à témoigner devant différents comités parlementaires. Des membres du personnel du BEC ont signé de nombreux articles sur divers enjeux correctionnels et ont été invités à prononcer des conférences et à animer des ateliers dans le cadre d'événements locaux, nationaux et internationaux.

J'estime que ce nouveau centre d'attention fait en sorte que les services correctionnels fédéraux sont maintenant plus transparents et perçus de manière plus positive, et que le rôle du Bureau est mieux compris.

À mon arrivée, j'ai pris le temps de recentrer les opérations du Bureau sur la protection des droits de la personne. Le Rapport annuel 2004-2005 met l'accent sur trois éléments fondamentaux d'une pratique correctionnelle judicieuse : la protection des droits de la personne, l'acceptation de la responsabilisation et la réinsertion sociale sécuritaire, soutenue et en temps opportun. Le respect de ces trois principes de base est essentiel pour que le Service remplisse ses deux obligations légales : assurer la garde sécuritaire et humaine des délinquants et leur apporter une aide, au moyen de programmes de réadaptation et d'une étroite surveillance, afin qu'ils réintègrent leurs collectivités comme citoyens respectueux des lois.

En 2005, le Bureau de l'enquêteur correctionnel est sélectionné comme partenaire principal dans le cadre d'un projet déterminant, qui est financé dans son intégralité par l'Agence canadienne de développement international et qui concerne l'administration du système carcéral chinois. Relevant du ministère de la Sécurité publique de la Chine, la Division de la supervision des prisons (DSP) du Bureau d'administration pénitentiaire reconnaît ouvertement être aux prises avec de graves problèmes touchant les droits de la personne dans ses établissements correctionnels et dit vouloir donner suite à un rapport publié récemment par le Rapporteur spécial des Nations Unies chargé d'examiner la question de la torture.

Dans ce document, l'auteur se montre critique à l'égard des autorités chinoises et du traitement réservé à leurs prisonniers. Il s'agit donc d'un projet spécial parce que la DSP collabore directement avec le BEC, dont le mandat est notamment de formuler des recommandations aux fins du respect des droits de la personne. Le BEC a été choisi parmi d'autres pour cette initiative en raison du mandat unique qui lui est conféré et de l'expertise acquise relativement aux droits de la personne dans le contexte correctionnel. Deux délégations de cadres supérieurs des prisons de Chine viennent au Canada afin d'évaluer la qualité de la gestion des pénitenciers canadiens et de la surveillance exercée sur les opérations correctionnelles.

Les décès en établissement

Un an avant mon arrivée, le Bureau reçoit un rapport d'enquête du SCC sur le décès de M. Roger Guimond ainsi qu'un enregistrement vidéo de l'incident. Après avoir procédé à un examen préliminaire des faits, le 12 mai 2003, le Bureau demande des renseignements supplémentaires. Le Service correctionnel refuse de lui fournir la plupart des renseignements demandés et considère que l'affaire est close. Après plusieurs autres demandes du BEC et plusieurs rencontres, l'administration centrale du Service correctionnel accepte finalement de revoir l'enregistrement vidéo de l'incident - trois mois après notre première intervention. Le commissaire accepte ensuite d'ordonner une enquête indépendante sur l'incident lui-même et sur l'enquête antérieure du Service correctionnel.

En septembre 2003, M. Roger Tassé, un ancien sous-ministre de la Justice, se voit confier le mandat d'entreprendre l'enquête indépendante sur la conduite du Service correctionnel et sur la façon dont celui-ci a géré le décès de Roger Guimond, le 18 octobre 2002, alors qu'il était détenu à l'Établissement de Port-Cartier. À ce moment-là, le Bureau suspend sa propre enquête en attendant les résultats de l'enquête de M. Tassé.

En effectuant ses rondes, un agent de correction trouve M. Guimond, qui souffre d'épilepsie, gisant sur le plancher de sa cellule. Il a de la difficulté à respirer et une mousse blanche s'échappe de sa bouche. Une heure et dix-sept minutes s'écoulent avant que la cellule soit ouverte pour lui administrer les premiers soins.

Même après l'ouverture de la cellule, M. Guimond ne reçoit aucun soin, en dépit de la présence sur place
de l'infirmière de service. Quelqu'un finit par appeler l'ambulance qui arrive presque deux heures après la découverte du problème. M. Guimond est secoué de convulsions à deux reprises et est victime d'un arrêt cardiopulmonaire. Il est finalement transporté dans un hôpital extérieur où son décès est constaté peu de temps après son arrivée. Une enquête régionale du SCC révèle que l'infirmière a manqué à ses obligations, mais que les agents de correction ont agi raisonnablement dans les circonstances.

L'enquête du Service correctionnel sur le décès de M. Guimond et l'étude ultérieure que fait la direction du rapport d'enquête sont fortement biaisées. Voici les commentaires de M. Tassé concernant la procédure d'enquête du Service correctionnel :

J'ai constaté chez plusieurs un manque de volonté d'aller au fond des choses, une analyse peu rigoureuse de l'incident et des démarches qui l'ont suivi. C'est d'ailleurs l'aspect de cette affaire qui me paraît désolant. L'erreur est humaine, personne n'est parfait. Ce qui est difficile à admettre, cependant, c'est qu'on n'ait pas fait une analyse sérieuse de l'incident et qu'on n'ait pas tenté de tirer les leçons qui auraient permis de mieux gérer les crises semblables à l'avenir. Comme on le verra en lisant ce rapport, il y a eu plusieurs moments au cours du cheminement de cette affaire où la volonté, de plusieurs personnes en situation de responsabilité, d'aller au fond des choses, a cédé le pas à la facilité en refusant de regarder la réalité en face avec tous les problèmes qu'elle portait et de prendre les mesures de redressement qui s'imposaient [60 Canada, Rapport de l'Enquête spéciale en vertu de l'article 20 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition - Décès du détenu Roger Guimond survenu le 18 octobre 2002 à l'Établissement Port-Cartier, 2004. (président : M. Roger Tassé)].

Je crois que, sans l'intervention du Bureau, cet incident n'aurait pas été examiné. À la suite de notre démarche et du rapport de M. Tassé, le Service correctionnel a établi un nouveau protocole pour évaluer la gestion des urgences médicales; offert une formation supplémentaire en gestion de crise; amélioré la qualité de ses procédures d'enquête; et amélioré la prestation des soins de santé.

En 2006, le Bureau est toujours préoccupé par le nombre élevé de cas de décès et de blessures dans les établissements fédéraux. Le Bureau s'inquiète particulièrement des nombreuses constatations et recommandations semblables qui sont faites d'année en année par les enquêteurs nationaux du Service correctionnel, les coroners provinciaux et les médecins légistes, après étude des circonstances des décès de détenus. Au printemps 2006, le Bureau effectue un examen exhaustif des rapports, observations et recommandations qui portent sur les décès en établissement et autres questions. Il s'agit de l'examen de tous les décès déclarés qui sont attribuables à d'autres causes qu'à des causes naturelles et qui ont eu lieu sur une période de cinq ans dans les établissements correctionnels fédéraux. L'étude s'intéresse à tous les décès jugés par le SCC comme des homicides, des suicides, des surdoses et des accidents.

Le rapport Décès en établissement est présenté au Service correctionnel en février 2007 et rendu public en juillet 2007. Ses conclusions sont troublantes.

Le rapport démontre que le SCC doit accroître sa capacité de donner suite aux observations et aux recommandations touchant les décès en établissement. Le SCC a négligé d'intégrer les leçons retenues de manière soutenue et de prendre les mesures correctives nécessaires au fil du temps et à l'échelle des régions, et l'on remarque que des erreurs similaires se répètent même si des constatations et des recommandations semblables sont faites de fois en fois. L'étude laisse entendre aussi que le SCC est réfractaire ou néglige de donner des suites raisonnables à une grande partie des constatations et des recommandations de coroners, comparativement à celles formulées par ses propres comités d'enquête. Le rapport arrive enfin à la conclusion que « le Service n'a pas pu appliquer ses propres politiques et pratiques et tout mettre en œuvre pour éviter un décès » [61 Bureau de l'Enquêteur correctionnel, Décès en établissement, 2007. (www.oci-bec.gc.ca)].

Après l'étude sur les décès en établissement, le Bureau effectue deux enquêtes approfondies sur le décès de deux détenus. Malheureusement, les deux décès soulèvent des préoccupations déjà analysées dans le rapport Décès en établissement ainsi que dans des rapports annuels antérieurs du BEC.

Dans un premier temps, le Bureau enquête sur le décès d'un délinquant de 52 ans, membre des Premières nations, qui, à l'époque de sa mort, était hébergé dans l'unité réservée au programme Sentiers autochtones d'un établissement à sécurité moyenne. Aux premières heures du mardi 3 octobre 2006, le détenu s'inflige une blessure au bras gauche, lacérant l'artère brachiale. Il appuie sur le bouton d'urgence de sa cellule, ce qui amène l'agent de correction de service à se rendre à sa cellule et à demander l'aide d'autres membres du personnel. Les ambulanciers paramédicaux arrivent environ 33 minutes après que le détenu ait appuyé sur le bouton d'urgence de sa cellule et le trouvent inconscient sur le plancher de sa cellule; il ne respire plus. Les ambulanciers paramédicaux tentent de le ranimer à l'aide d'un défibrillateur et poursuivent leur tentative de réanimation pendant qu'il est transporté, entraves aux chevilles, vers un hôpital de l'extérieur. Le décès est prononcé peu de temps après.

Selon les enquêtes internes menées par le Service correctionnel du Canada (SCC), les membres du personnel du SCC appelés à intervenir dans le cadre de cette urgence médicale n'ont pas agi conformément à la politique et n'ont pas fait grand-chose pour sauver la vie du sujet durant la période de 33 minutes, sauf appeler les services ambulanciers dix minutes après qu'il ait appuyé sur le bouton d'urgence.

Le Bureau conclut que, alors qu'il était sous la garde du Service correctionnel, le détenu s'est infligé une blessure potentiellement mortelle au bras gauche, puis a décidé d'appeler à l'aide en appuyant sur le bouton d'urgence de sa cellule. Une aide a été apportée, mais cette aide était nettement inférieure à ce qu'on est en droit d'attendre du SCC.

La deuxième enquête menée par le BEC porte sur le décès d'une jeune femme de 19 ans, Mme Ashley Smith. Le 19 octobre 2007, le décès de Mme Smith est prononcé dans un hôpital de Kitchener. Au moment de son décès, elle est détenue à l'Établissement de Grand Valley pour femmes. À la suite de son décès tragique, trois employés de première ligne et un gestionnaire correctionnel sont accusés de négligence criminelle ayant causé la mort.

Peu après le décès de Mme Smith, conformément à l'article 170 de la LSCMLC, le Bureau examine les circonstances entourant sa mort. Le 21 décembre 2007, le Bureau remet au Service correctionnel du ministère de la Sécurité publique un rapport intérimaire sur le décès d'Ashley Smith. Le rapport intérimaire soulève des questions troublantes au sujet de la capacité du Service correctionnel de s'acquitter de son mandat de base, soit celui d'offrir à cette détenue une garde et une surveillance sécuritaires et humaines. À l'époque de la rédaction du présent rapport, une enquête criminelle sur son décès était en cours, ce qui explique pourquoi très peu de renseignements sont accessibles au public.

La plupart des questions soulevées publiquement par le Bureau ont un lien direct avec les cinq grandes priorités actuelles du Service correctionnel. Cela n'a rien d'étonnant puisque le Bureau et le Service correctionnel partagent en général les mêmes préoccupations. En fait, les deux ont intérêt à résoudre les problèmes observés. Le Rapport annuel de cette année, du Bureau de l'enquêteur correctionnel, abordera de nouveaux les préoccupations des détenus qui sont rattachées aux cinq grandes priorités du Service correctionnel. Mon Bureau est d'avis que la réalisation de ces priorités permettra de donner suite en grande partie aux doléances de longue
date des délinquants.

CINQ PRIORITÉS DU SERVICE CORRECTIONNEL DU CANADA

Dans ses trois derniers Rapports sur les plans et les priorités (2006-2007 à 2008-2009), le SCC a énoncé les cinq priorités essentielles suivantes pour orienter ses efforts de façon à obtenir les meilleurs résultats correctionnels possibles correspondant à son mandat :

1. la transition en toute sécurité des délinquants dans la collectivité;
2. la sécurité accrue du personnel et des délinquants dans nos établissements;
3. la capacité accrue d'intervenir efficacement auprès des délinquants issus des Premières nations et des délinquants métis et Inuits;
4. la capacité accrue de répondre aux besoins en santé mentale des délinquants;
5. le renforcement des pratiques de gestion.

Cette année, le Bureau formulera de nouveau des observations sur les préoccupations des délinquants, qui ont un lien avec les cinq priorités du SCC, sur des recommandations antérieures, sur les engagements pris par le SCC à l'égard de ces préoccupations et les progrès réalisés pour leur trouver des solutions. Nous formulerons également des observations spéciales concernant la procédure interne de règlement des griefs présentés par les délinquants.

1. La transition en toute sécurité des délinquants dans la collectivité

Nous savons que la prestation de programmes et de traitements fondés sur des résultats de recherche peut considérablement réduire la récidive et nous constatons que le Service correctionnel appuie de tels programmes et méthodes de traitement.

Tel que mentionné dans la section Retour sur le passé, pendant près de deux décennies, le BEC a exprimé, dans ses rapports annuels, des inquiétudes quant à la mesure dans laquelle le Service correctionnel prépare comme il se doit et en temps utile les délinquants aux audiences de libération conditionnelle. La prestation de programmes correctionnels ciblant précisément les facteurs criminogènes relevés peut réduire considérablement la récidive et, par le fait même, accroître la sécurité publique. Le dernier Rapport ministériel sur le rendement du Service correctionnel contient l'affirmation suivante :

Des recherches montrent que la société est davantage protégée lorsqu'un délinquant réintègre graduellement la société grâce à une libération supervisée, plutôt que d'être libéré à la fin de sa peine sans aucun mécanisme de contrôle - aucune surveillance ni contrainte, aucune possibilité de révoquer la décision de libération sur indication de comportements problématiques et aucune possibilité de réévaluer le délinquant et d'intervenir de façon à réduire le potentiel de récidive [62 Service correctionnel du Canada, Rapport ministériel sur le rendement de 2006-2007, 2007, p. 32.].

Le Comité d'examen établi par le ministre de la Sécurité publique en vue de lui fournir des conseils indépendants a récemment sanctionné cette approche. Dans son rapport intitulé Feuille de route pour une sécurité publique accrue, le Comité d'examen du SCC a reconnu tout particulièrement que la mise en œuvre de programmes correctionnels fondés sur des données probantes, jumelée à des processus d'évaluation et d'accréditation, représente la meilleure approche, et que celle-ci doit être conservée [63 Canada, Comité d'examen du Service correctionnel du Canada, Feuille de route pour une sécurité publique accrue, 2007. (président : M. Rob Sampson) (www.ps-sp.gc.ca)].

À leur admission dans un pénitencier, tous les délinquants sont évalués, et un plan correctionnel décrivant les programmes à suivre est mis en place. De fait, le SCC a des programmes et des initiatives avant-gardistes concernant l'éducation, l'emploi, la toxicomanie, les compétences psychosociales, le traitement des délinquants sexuels, le traitement des délinquants violents et la prévention de la violence familiale, lesquels permettent de réduire la récidive de manière importante.

Le SCC continue de faire des progrès dans le domaine de l'évaluation du risque grâce à l'amélioration des outils existants ou à l'élaboration de nouveaux outils pour évaluer le risque et les besoins des différents segments de sa population carcérale tels que les délinquantes, les délinquants autochtones, les délinquants violents et les délinquants sexuels. Cependant, ces progrès sont lents, et on peut démontrer que certains outils continuent d'imposer des classifications de sécurité plus élevées que ce qui est nécessaire. Ainsi, certains délinquants, notamment les délinquantes et les délinquants autochtones, sont placés de manière inadéquate dans des établissements à sécurité plus élevée que la situation le justifie
et n'ont donc pas accès aux programmes dont ils auraient besoin.

Le Service correctionnel offre de bons programmes et a fait des efforts, qui ont porté fruit, pour s'assurer de la validité et de la fiabilité de ses outils d'évaluation du risque et des besoins. Cependant, le Bureau s'inquiète de la diminution de la capacité du SCC de faire rapidement progresser les délinquants dans la réalisation de leurs plans correctionnels et de les préparer aux audiences de libération conditionnelle. La capacité restreinte du SCC d'offrir des programmes a une incidence sur la capacité des délinquants de mettre en pratique leur plan correctionnel, ce qui, par conséquent, retarde leur réinsertion sans danger dans la collectivité et augmente les coûts du SCC et le surpeuplement carcéral.

Puisque le Service correctionnel fait maintenant face à des augmentations de sa population carcérale, la situation est devenue critique. Un grand nombre de ces retards découlent directement de la capacité du Service correctionnel de fournir les évaluations et les traitements requis avant la date fixée pour l'audience de libération conditionnelle du délinquant. Davantage de délinquants retourneront dans la collectivité sans préparation adéquate, et feront l'objet de surveillance pendant une période plus courte. La plupart du temps, la réinsertion graduelle en temps opportun des délinquants est le meilleur moyen d'assurer la sécurité publique.

Afin de régler certaines questions liées à la préparation des cas et à l'accès aux programmes en temps opportun, un groupe de travail conjoint, composé de membres du Service correctionnel du Canada, de la Commission nationale des libérations conditionnelles et du Bureau de l'enquêteur correctionnel, a été mis en place plus de quatre ans auparavant. En novembre 2004, le Comité a communiqué son Rapport sur les facteurs causant des retards dans le traitement des demandes présentées à la CNLC. Le Rapport contient des recommandations visant à effectuer les examens relatifs à la mise en liberté sous condition en temps opportun. On recommande également d'offrir aux délinquants qui comparaissent devant la Commission l'aide et les programmes dont ils ont besoin pour leur réinsertion rapide et sans danger dans la collectivité. Jusqu'à présent, rien ne prouve que la situation s'est améliorée, bien au contraire :

• Selon la Commission nationale des libérations conditionnelles, le pourcentage de détenus mis en liberté par les établissements fédéraux à la fin de leur peine, sans libération conditionnelle antérieure, est passé de 66 % en 2002-2003 à 73 % en 2006-2007.
• Sur un budget de 1,8 milliard de dollars, le SCC ne consacre que 37 millions de dollars aux programmes de base - qui sont pourtant l'un des éléments clés du mandat qui lui a été conféré par la loi. Cette somme représente environ 2 % de son budget total.

Nous appuyons les efforts que déploie le Service correctionnel pour obtenir des ressources visant à améliorer l'accès des délinquants, en temps opportun, à une gamme complète de programmes et de traitements efficaces. Il devra notamment trouver des solutions aux obstacles systémiques suivants à la réinsertion sociale, qui touchent l'accès aux programmes :

• longues listes d'attente pour s'inscrire aux programmes dans la plupart des régions, de sorte que des programmes sont offerts aux délinquants à la fin de leur peine, parfois après leur date d'admissibilité à la libération conditionnelle;
• renonciations, reports et retraits de demandes d'audiences devant la Commission nationale des libérations conditionnelles en raison de problèmes d'accès aux programmes;
• le fait que les plans correctionnels doivent être élaborés et suivis plus rapidement en raison du pourcentage plus élevé de nouveaux délinquants devant purger des peines de quatre ans ou moins;
• pénurie d'intervenants et d'agents de programmes, possédant les compétences requises pour dispenser les programmes qui s'adressent tout particulièrement aux Autochtones;
• accès limité aux programmes offerts dans la collectivité, surtout pour les délinquants autochtones et les délinquantes;
• absence ou insuffisance de programmes de lutte contre les gangs dans la plupart des établissements - ce qui signifie que l'isolement et les cotes de sécurité plus élevées deviennent rapidement la norme dans la gestion de ce dossier préoccupant;
• difficultés à recruter et maintenir en poste des professionnels en santé mentale;
• retards dans l'évaluation et la mise en œuvre, à l'échelle nationale, des programmes destinés aux Autochtones;
• pénurie chronique de programmes de base à l'intention des Autochtones dans les établissements à sécurité maximale, ce qui signifie que les délinquants autochtones ne peuvent mettre leurs plans correctionnels en pratique et qu'ils doivent être transférés vers des établissements de niveau de sécurité moindre pour avoir accès aux programmes pour Autochtones.

Le Service correctionnel entend bien faire de réels progrès aux chapitres de la mise au point d'outils fiables et valides d'évaluation du risque et des besoins, et de l'amélioration de sa capacité d'offrir des programmes. Toutefois, les ressources dont il a besoin pour remplir son mandat et préparer les délinquants à leur réinsertion sociale en temps opportun et en toute sécurité sont loin d'être suffisantes. La correction de cette lacune doit être une priorité.

2. La sécurité accrue du personnel et des délinquants dans nos établissements

Le degré de violence dans les pénitenciers demeure trop élevé pour être acceptable. Au nombre des responsabilités qui lui sont dictées par la loi, le système correctionnel fédéral doit veiller à ce que les délinquants purgent leur peine dans un environnement sûr. Depuis des années, le BEC se demande dans quelle mesure le SCC fournit un tel environnement.

L'expérience révèle que des mécanismes comme des interactions constructives et la mise en place de méthodes alternatives de règlement des différends pourraient réduire la violence en milieu carcéral. Des cas récents de violence ont été attribués à des activités liées aux gangs, à l'utilisation de drogues et à d'autres frustrations de nature chronique. Le Service correctionnel ne s'attaque généralement pas de manière systématique et intégrée à la violence en milieu carcéral.

L'ajout de services en santé mentale pourrait contribuer tout autant à améliorer la situation. En effet, trop de délinquants vulnérables souffrant de maladie mentale sont la cible des mauvais traitements de la part d'autres délinquants, ou font l'objet d'interventions comportant des recours à la force qui auraient pu être évités, ou encore sont placés en isolement pendant de longues périodes.

Enquête sur les décès en établissement

Préoccupé par le nombre élevé de décès et de blessures dans les établissements fédéraux, le Bureau de l'enquêteur correctionnel a effectué, en 2006, un examen exhaustif des rapports, des observations et des recommandations portant sur les décès en établissement. L'Étude sur les décès en établissement, citée dans la section du présent rapport intitulée Retour sur le passé, a été présentée au Service correctionnel en juillet 2007. L'une des conclusions de cette étude est troublante : « Il est probable que certains décès en établissement auraient pu être évités grâce à de meilleures évaluations du risque, à des mesures de prévention plus vigoureuses et à des interventions plus rapides et efficaces de la part du personnel en établissement [64 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Étude sur les décès en établissement, 2007. Voir www.oci-bec.gc.ca.]. »

Le Service correctionnel s'est dit prêt à donner suite à bon nombre des constatations contenues dans le rapport de l'Étude sur les décès en établissement. 

Il s'est engagé à accélérer et améliorer son processus d'enquête, à bonifier les services de santé mentale et à mieux répondre aux incidents. L'an dernier, nous avons été informés d'initiatives visant à donner suite aux préoccupations soulevées dans l'Étude sur les décès en établissement, dont les suivantes :

• un nouveau site Web, accessible à tous les employés et gestionnaires du SCC, résume les leçons tirées de la gestion des incidents qui ont provoqué des décès;
• un sondage continu auprès des directeurs d'établissements sur les meilleures façons de gérer les urgences médicales;
• une nouvelle Directive du commissaire, « Utilisation des dispositifs d'alarme et interventions en cas d'alarme »;
• une évaluation continue de la politique concernant la consignation et la communication des incidents de sécurité;
• un autre engagement à analyser en détail les blessures subies par les délinquants aux prises avec des problèmes de santé mentale.

Ce sont là de bonnes initiatives, mais qui sont loin d'être suffisantes, dans les circonstances, pour donner suite, comme on s'y attendait, aux préoccupations soulevées dans l'Étude sur les décès en établissement.

Le BEC craint que ces initiatives ne permettent pas une application cohérente et progressive de mesures de redressement dans l'ensemble du pays. Entre-temps, deux de nos enquêtes récentes, décrites de manière détaillée dans la section du présent rapport intitulé Retour sur le passé, donnent à penser que des décès évitables continuent de se produire. Nous prévoyons malheureusement que d'autres cas se produiront.

Compte tenu de la gravité de ces questions, la réponse du Service correctionnel devrait être beaucoup plus rigoureuse et mieux coordonnée au cours du prochain exercice financier.

3. La capacité accrue d'intervenir efficacement auprès des délinquants issus des Premières nations et des délinquants métis et Inuits

La surreprésentation des Autochtones dans les pénitenciers canadiens est bien connue. À l'échelle nationale, les Autochtones représentent moins de 3 % de la population canadienne, mais près de 20 % de la population carcérale sous responsabilité fédérale.

Chez les femmes, cette surreprésentation est encore plus criante : 32 % des femmes incarcérées dans les établissements fédéraux sont des Autochtones. En nous basant sur les données du dernier recensement, nous estimons le taux général d'incarcération de Canadiens autochtones à 983 pour 100 000, soit près de neuf fois plus que le taux d'incarcération des non-Autochtones.

En juin 2006, le Service correctionnel a publié un Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones qui vise à répondre aux besoins particuliers de tous les délinquants autochtones et à aider le SCC à aller de l'avant dans trois domaines clés :

• tout en offrant un éventail complet de soins, mettre en œuvre des initiatives qui permettent des interventions ciblant les facteurs criminogènes particuliers des délinquants des Premières nations, métis et Inuits et des délinquantes sous responsabilité fédérale, et adaptées à leurs cultures respectives;
• accroître la collaboration horizontale et la coordination à l'intérieur du SCC, à l'intérieur du portefeuille de la Sécurité publique et avec les autres ordres de gouvernement, les organisations autochtones et les parties intéressées afin de contribuer au développement des collectivités autochtones et aider les délinquants autochtones à entreprendre et poursuivre leur expérience de guérison;
• supprimer les obstacles systémiques internes et accroître la compétence culturelle du SCC.

En dépit de ce qui précède, la situation générale ne s'est pas beaucoup améliorée pour la grande majorité des délinquants autochtones. Notre Rapport annuel 2006-2007 décrivait en détail une tendance persistante à ne tirer que des résultats médiocres des politiques, procédures, pratiques et structures organisationnelles existantes. Ce rapport s'attardait principalement sur les résultats inéquitables de certaines politiques et pratiques du SCC, dont les suivants :

• Le classement des détenus issus des Premières nations ou d'origine métisse ou inuite à
  un niveau de sécurité trop élevé est monnaie courante, ce qui signifie que le pourcentage d'entre eux qui sont incarcérés dans les établissements à sécurité minimale est deux fois moins élevé que chez les délinquants non autochtones.
• Le surclassement des délinquantes autochtones est encore plus désolant. Par exemple, à la fin de septembre 2007, les délinquantes autochtones représentaient 45 % des femmes purgeant une peine de ressort fédéral dans les établissements à sécurité maximale, 44 % de la population des établissements à sécurité moyenne et seulement 18 % des femmes incarcérées dans les établissements à sécurité minimale.
• Le placement en établissement à sécurité maximale et en isolement limite l'accès aux programmes et services de réadaptation qui visent à préparer les détenus à leur mise en liberté.
• Ce surclassement est un problème parce qu'il signifie que les détenus purgent souvent leur peine très loin de leur famille et de leur collectivité, sans le soutien précieux de leurs amis et des Aînés.
• Les délinquants autochtones sont placés en isolement plus souvent que les détenus non autochtones.
• Les détenus autochtones sont mis en liberté plus tard au cours de leur peine que les autres détenus.
• Le pourcentage de demandes de libération conditionnelle qui sont examinées par la Commission nationale des libérations conditionnelles est plus faible pour les délinquants autochtones.
• Le nombre de placements à l'extérieur a énormément baissé, passant de 1 044 en 2003-2004 à 655 en 2007-2008 - une réduction de 37 %. Chez les délinquants autochtones, la baisse a été encore plus fulgurante, de 71 % - passant de 160 à 47 durant la même période. Le Service correctionnel ne parvient pas à utiliser un outil efficace de réinsertion sociale et à recourir aux placements extérieurs avec un taux de réussite de près de 100 %.

Les délinquants autochtones sont plus souvent libérés d'office que libérés sous condition et, par conséquent, passent plus de temps en détention et moins de temps sous surveillance dans la collectivité. Le pourcentage de délinquants autochtones placés sous surveillance dans la collectivité est de beaucoup inférieur au pourcentage de délinquants non autochtones purgeant leurs peines en liberté sous condition. Les délinquants autochtones continuent d'être surreprésentés en ce qui concerne les cas renvoyés pour maintien en incarcération. Ils sont proportionnellement plus nombreux que les délinquants non autochtones à voir révoquer leur liberté sous condition. Le taux de révocation pour manquement aux conditions de la libération conditionnelle (pas de nouvelles infractions criminelles) est plus élevé pour les délinquants autochtones. Les délinquants autochtones sont réadmis dans un établissement fédéral plus fréquemment que les délinquants non autochtones et, trop souvent, ce cycle de traitement inéquitable se perpétue. Pour briser ce cycle, le Service correctionnel doit mieux préparer les délinquants autochtones pendant qu'ils se trouvent sous sa garde et il doit leur procurer un meilleur soutien lorsqu'ils sont dans la collectivité.

Dans des rapports annuels antérieurs, le BEC recommandait que le SCC nomme un sous-commissaire responsable plus particulièrement des services correctionnels pour Autochtones de manière à ce que l'organisation prenne en considération les enjeux propres aux délinquants autochtones dans toutes les décisions prises par la direction relativement aux opérations et aux politiques organisationnelles.

Au lieu de cela, le SCC a élargi les rôles et les responsabilités du sous-commissaire principal en y ajoutant les fonctions relatives aux Autochtones. Trois ans plus tard, peu d'éléments montrent que ce changement a eu les résultats souhaités. Au contraire, le fossé continue de se creuser entre les résultats obtenus pour les délinquants autochtones et ceux obtenus pour les autres délinquants.

La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition stipule que le Service correctionnel doit établir un Comité consultatif autochtone national ayant pour mandat de le conseiller sur la prestation de services correctionnels aux délinquants autochtones. Le Comité consultatif autochtone national ne s'est pas réuni depuis juin 2004. Dans sa réponse au dernier rapport annuel du BEC, le Service correctionnel s'en tient à la remarque suivante : « On a entrepris les travaux visant la nomination de nouveaux membres du Comité consultatif autochtone national, en conformité avec la loi [65 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 2006-2007, p. 48.]. » Un an plus tard, le BEC n'a pas encore été informé de l'établissement de ce comité requis par la loi.

Nous nous inquiétons encore du fait que le SCC ne dispose pas d'un système de collecte de données adéquat pour surveiller et évaluer ses progrès en ce qui concerne les services correctionnels pour Autochtones. Nous recommandons depuis plusieurs années que le SCC mette à la disposition du public des rapports trimestriels détaillés dans lesquels les résultats correctionnels seraient analysés, notamment en ce qui a trait aux transfèrements, à l'isolement, au régime disciplinaire, aux permissions de sortir et aux placements à l'extérieur, aux renvois en vue d'un maintien en incarcération, aux reports d'examens en vue de la libération conditionnelle, de même qu'aux suspensions et aux révocations de la mise en liberté sous condition. Le SCC a indiqué dans son Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones qu'il établirait et mettrait en application, d'ici mars 2007, un système de suivi intégré en vue de l'évaluation de l'incidence des changements apportés aux politiques sur les délinquants autochtones. Cette échéance est passée depuis longtemps et rien n'indique qu'il y a eu amélioration de la collecte ou de l'analyse des données. En fait, nous avons été avisés que le Service correctionnel ne produirait dorénavant que des rapports annuels internes de base sur les délinquants autochtones, prétextant que les tendances ne changent pas de manière significative au fil du temps. Pour évaluer la progression de la mise en application du Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones, il faut pouvoir surveiller de près et régulièrement les principaux résultats correctionnels obtenus.

Dans sa réponse à notre dernier rapport annuel, le Service correctionnel affirme qu'il se sert du Rapport ministériel sur le rendement « ... pour parler des progrès réalisés en regard des objectifs du Plan d'action national pour les délinquants autochtones »[66 Ibid.].

Malheureusement, le dernier Rapport ministériel sur le rendement du SCC, celui de 2006-2007, ne fait pas état des principaux résultats correctionnels qui préoccupent le BEC, notamment en ce qui concerne les transfèrements, le placement en isolement, les mesures disciplinaires, les permissions de sortir et les placements extérieurs, les renvois en vue d'un maintien en incarcération, les reports d'examens en vue de la libération conditionnelle, de même que les suspensions et les révocations de la mise en liberté sous condition. Par conséquent, les parlementaires et les Canadiens n'ont aucun moyen d'évaluer les progrès ou l'absence de progrès du Service correctionnel dans ce domaine prioritaire de préoccupation. Le manque de transparence du SCC et son refus de produire des rapports complets sur ce dossier critique continuent d'inquiéter ce bureau.

Au fil des années, notre Bureau et d'autres observateurs sont de plus en préoccupés par le surclassement des Autochtones et des délinquantes ainsi que par l'utilisation discriminatoire des outils d'évaluation actuariels du risque. Ces outils sont des échelles psychologiques qui évaluent la possibilité ou le risque de récidive, la possibilité d'adaptation en établissement ou le risque d'évasion, et le potentiel de réinsertion sociale.

En réponse aux interrogations concernant la validité de ses outils actuariels, le Service correctionnel a élaboré un plan d'action. Nous comprenons malheureusement que le Service correctionnel ne prévoit pas mettre tous les nouveaux outils en application avant l'exercice 2009-2010, soit plus de six ans après que la Commission canadienne des droits de la personne eut constaté que les femmes et les délinquants autochtones étaient victimes d'une discrimination systémique, et 13 ans après que la juge Arbour eut soulevé cette préoccupation.

La combinaison du surclassement et du manque de programmes pour les Autochtones illustre bien comment les obstacles systémiques peuvent nuire à la réinsertion sociale des délinquants. Les délinquants autochtones sont surclassés parce que le SCC utilise une échelle actuarielle de conception douteuse. Par conséquent, les délinquants autochtones sont placés, de manière disproportionnée et inadéquate, dans des établissements à sécurité plus élevée qui n'offrent qu'un accès limité ou même aucun accès aux programmes de base adaptés à leurs besoins uniques. Ce scénario explique en grande partie pourquoi la réinsertion des délinquants autochtones accuse un retard par rapport à la réinsertion d'autres délinquants. Il est évident que les résultats correctionnels ne peuvent être expliqués par les seules différences individuelles.

4. La capacité accrue de répondre aux besoins en santé mentale des délinquants

Tel que mentionné dans le Rapport sur les plans et les priorités 2007-2008 du Service correctionnel, les problèmes de santé mentale sont jusqu'à trois fois plus fréquents dans les établissements correctionnels que parmi la population canadienne en général. En effet, à leur admission dans le système correctionnel, plus d'un délinquant sur dix et plus d'une délinquante sur 4 présentent des problèmes de santé mentale, ce qui représente des augmentations respectives de 71 % et de 100 % par rapport aux chiffres de 1997.

Les problèmes de santé mentale sont jusqu'à trois fois plus fréquents dans les établissements correctionnels que parmi la population canadienne en général.

En juillet 2004, le SCC a approuvé une Stratégie en matière de santé mentale, proposant l'adoption d'un continuum de soins depuis l'évaluation initiale jusqu'à la mise en liberté des délinquants, en toute sécurité.

En décembre 2005, le SCC a obtenu des fonds pour resserrer le suivi de l'ensemble des soins de santé mentale offerts dans la collectivité. Aussi le BEC a-t-il accueilli favorablement l'annonce de nouveaux investissements se chiffrant à environ 6 millions de dollars par année pendant cinq ans pour les soins de santé mentale dans la collectivité. Aussi le BEC a-t-il accueilli favorablement l'annonce de nouveaux investissements se chiffrant à environ 6 millions de dollars par année pendant cinq ans pour les soins de santé mentale dans la collectivité. Nous saluons, en outre, le fait que le gouvernement du Canada ait prévu, dans son budget annoncé en mars 2007, de nouveaux investissements d'environ 21 millions de dollars sur deux ans pour remédier à l'absence d'un processus d'évaluation détaillée en matière de santé mentale dans le cadre de l'évaluation initiale, de même que pour améliorer la qualité des soins primaires de santé mentale offerts dans les établissements du SCC. Le budget de mars 2008 prévoyait un financement supplémentaire permanent d'environ 16 millions de dollars par année.

Même avec le nouveau financement, la situation demeure problématique sur plusieurs fronts.

Premièrement, le Service correctionnel a du mal à recruter d'autres professionnels en santé mentale - comme du personnel infirmier (y compris spécialisé en psychiatrie), des psychologues, des techniciens en sciences du comportement et des conseillers en comportement - pour combler les postes existants prévus au budget.

De fait, avant l'obtention du financement récent, le Service correctionnel connaissait une importante
pénurie de personnel dans au moins deux de ses régions. Il y avait donc des fonds non utilisés. Recruter du personnel et le maintenir en poste, tout en faisant du Service correctionnel un employeur de choix pour les professionnels en santé mentale, restera donc un défi de taille au cours des années à venir.

Dans ses activités de recrutement et de maintien en poste de personnel, le Service correctionnel se bute à de nombreux obstacles dont bon nombre échappent à son contrôle. Premièrement, certaines politiques de l'administration fédérale en matière de ressources humaines compromettent sa capacité d'embaucher et maintenir en poste des professionnels en santé mentale. Deuxièmement, l'infrastructure matérielle de trois de ses Centres régionaux de traitement (CRT) est archaïque et ne permet pas d'offrir aux délinquants les traitements dont ils auraient besoin. Tel que souligné dans le rapport du Comité d'examen du SCC, d'importants investissements en immobilisations sont nécessaires pour remédier à cette situation [67 Canada, Comité d'examen du Service correctionnel du Canada, Pour une sécurité publique accrue, 2007. (président : M. Rob Sampson) (www.ps-sp.gc.ca)].

Enfin, aucun financement n'a été obtenu pour les soins de santé intermédiaires en santé mentale. De nombreux délinquants ont besoin de soins et d'aide en santé mentale, mais pas nécessairement des soins intensifs offerts dans les CRT. Ces délinquants, qui représentent un pourcentage important des délinquants qui ont des problèmes de santé mentale, ne reçoivent pas le niveau de soins dont ils ont besoin. Trop souvent, leurs symptômes sont gérés par le placement en isolement. Il faut investir dans l'infrastructure afin d'établir des unités de soins intermédiaires en santé mentale, qui permettront de corriger cette faille dans les services.

Il faut de toute urgence mettre totalement en œuvre la stratégie du Service correctionnel en matière de santé mentale. Le SCC pourra ainsi respecter son obligation légale de fournir à chaque détenu les soins essentiels en santé mentale et lui offrir un accès raisonnable aux soins non essentiels qui contribueront à sa réadaptation et au succès de sa réinsertion dans la collectivité, conformément aux normes professionnelles admises. Il est d'une importance cruciale d'améliorer les résultats dans ce secteur. Dans le Rapport sur les plans et les priorités 2008-2009, le Service correctionnel évalue comme suit les conséquences de ne pas offrir aux délinquants des services suffisants en matière de santé mentale :

Les détenus qui souffrent de troubles mentaux non traités ne peuvent s'engager pleinement dans la réalisation de leurs plans correctionnels, compromettent parfois la sécurité d'autres détenus et du personnel de première ligne et peuvent devenir instables dans la collectivité après leur mise en liberté, en particulier lorsque les fournisseurs de services ne considèrent pas les délinquants comme l'un de leurs groupes clients [68 Service correctionnel du Canada, Rapport sur les plans et les priorités 2008-2009, 2007, p. 33.].

5. Le renforcement des pratiques de gestion

Dans son dernier Rapport sur les plans et les priorités, le SCC s'engage à renforcer ses pratiques de gestion pour « être une organisation solide et efficace, capable de réaliser, à l'aide de moyens économiques, ses principales activités opérationnelles et d'autres activités, tout en respectant les valeurs de la fonction publique qui sont à la base d'un environnement de travail sain et de la confiance des Canadiens et Canadiennes » [69 Idem.].

Pour ce faire, le SCC indique qu'il s'emploiera à améliorer les résultats obtenus en ce qui a trait au harcèlement, aux griefs des employés, au respect, à la confiance, à la responsabilisation, aux pratiques de gestion, à l'éthique, aux ressources, à l'intégrité, à l'équité et à l'inclusivité de l'environnement de travail. Il convient tout à fait d'applaudir aux efforts de leadership déployés par le SCC en vue du renforcement de ses pratiques de gestion. Toutefois, nous limiterons nos commentaires et nos observations sur cette importante priorité aux initiatives qui nous paraissent préoccupantes en raison de leur incidence sur la population des délinquants. Il est évident que les pratiques de gestion peuvent avoir et ont effectivement une incidence sur le traitement des délinquants.

Questions relatives aux ressources humaines

Dans son Plan stratégique pour la gestion des ressources humaines 2007-2010, le SCC reconnaît qu'il doit mettre en place de solides mesures pour être à même de recruter et de conserver un effectif représentatif. Le SCC a également souligné la nécessité d'augmenter davantage la proportion d'employés autochtones à tous les échelons de l'organisation, particulièrement au sein de la direction et dans les établissements qui comptent une importante population de délinquants autochtones. Le SCC entend par conséquent lancer une stratégie nationale visant à recruter des cadres supérieurs et des employés autochtones pour répondre aux besoins de l'organisation, et ce à compter de mars 2008.

La population carcérale est de plus en plus diversifiée et le Service correctionnel doit veiller à ce que son effectif soit représentatif de cette diversité. La constitution d'un effectif diversifié représentatif, à tous les échelons de l'organisation, est l'une des meilleures façons de promouvoir des interactions intéressantes et positives entre les employés et les délinquants.

Remarque spéciale sur les plaintes relatives aux griefs et au harcèlement

L'an dernier, le Service correctionnel a révisé la Directive du commissaire no 081 sur les plaintes et griefs des délinquants. La révision comportait la consultation des intéressés. Au début, la consultation ne portait pas sur les modifications proposées aux délais de réponse à l'échelon du commissaire. Après que mon Bureau eut souligné cette lacune, le Service correctionnel a mené une consultation sur le nouveau délai proposé pour le traitement des griefs au troisième palier.

Ce processus englobait une consultation auprès des délinquants. À la fin, le SCC a révisé la DC no 081 et adopté des délais de réponse plus longs aux griefs, à l'échelon du commissaire. Ce délai est passé de 25 à 80 jours pour les griefs courants et de 15 à 60 jours pour les griefs prioritaires. Cette modification soulève de graves inquiétudes concernant la responsabilité législative du Service correctionnel de mettre en place une « procédure de règlement juste et expéditif des griefs des délinquants » [70 Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, art. 90.].

Il est évident que cet énorme prolongement des délais de réponse - à l'intérieur d'un système critiqué depuis des décennies pour son incapacité de répondre aux griefs en temps opportun et de manière complète et objective - remet en cause l'engagement du Service correctionnel d'assurer un règlement équitable et expéditif des griefs présentés par les délinquants.

Il remet également en question la promesse du Service correctionnel de se conformer à l'intention des recommandations de la juge Arbour qui visaient l'intervention du commissaire dans la procédure de règlement des griefs.

Tel que mentionné antérieurement, l'actuelle procédure de règlement des griefs présentés par les détenus s'appuie sur le Rapport au Parlement du Sous-comité sur le régime d'institutions pénitentiaires au Canada. À l'origine, le Service correctionnel disposait de 10 jours ouvrables à chacun des paliers pour répondre aux griefs des détenus.

Il y a longtemps que le BEC s'intéresse à la procédure de règlement des griefs des détenus. Le premier rapport annuel, celui de l'exercice 1973-1974, contenait la remarque suivante : « En créant le bureau de l'enquêteur correctionnel, le Service canadien des pénitenciers a établi une procédure de règlement des griefs des détenus en vue de donner suite à leurs réclamations [71 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1973-1974, p. 13.]. » Le Bureau avait rappelé l'importance que le Service correctionnel réponde rapidement aux plaintes déposées afin que les deux organisations puissent s'acquitter efficacement de leurs mandats respectifs.

Dans son Rapport annuel 1989-1990, le Bureau y va de la conclusion suivante concernant la procédure de règlement des griefs :

L'efficacité et la crédibilité de tout mécanisme de redressement à paliers dépendent de deux éléments : un processus préliminaire favorisant la participation et permettant d'examiner en profondeur, et de façon objective, le problème en cause; et un dernier palier où les personnes responsables n'hésitent pas à prendre des décisions définitives et rapides au sujet des points qui sont portés à leur attention... Je crois que les problèmes que connaît le processus de règlement des griefs ne sont pas directement reliés ni à sa structure ni à ses procédures, mais plutôt au fait que la haute direction du SCC refuse d'en assumer la responsabilité et de s'y engager. On ne parviendra à accroître l'efficacité et la crédibilité du processus que lorsque les personnes responsables décideront de le faire fonctionner efficacement [72 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1989-1990, p. 30.].

En avril 1989, le Service correctionnel a entrepris un examen formel de la procédure de règlement des griefs, le premier de nombreux autres. En 1990, le commissaire de l'époque, à la suite des observations du Bureau concernant l'engagement de la haute direction et l'acceptation de sa responsabilité, avait déclaré que les délais de réponse du SCC seraient considérés - à juste titre - comme un indicateur réel de l'importance que le Service accorde au règlement des plaintes des détenus.

Les difficultés liées à la procédure de règlement des griefs ont perduré et, en 1993, le Bureau a recommandé « ... que le Service fasse une vérification approfondie, à l'échelle nationale, du fonctionnement de la procédure actuelle, non seulement pour s'assurer que les exigences relatives aux délais de traitement et à l'établissement de rapports sont respectées, mais aussi pour déterminer si les examens requis sont effectués avec le soin et l'objectivité nécessaires et si le groupe visé juge la procédure crédible » [73 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1992-1993, p. 24.].

Cette recommandation a été rejetée. Le Service correctionnel a plutôt décidé qu'un troisième « examen de haut niveau » de la procédure aurait lieu dans cinq ans. À terme, cet examen s'est traduit par des changements aux politiques, mais sans aucune amélioration du rendement.

La procédure de règlement des griefs des détenus a été un domaine d'intérêt central pour la Commission Arbour, comme on peut le constater à la lecture du Rapport Arbour de 1996 :

Il est frappant que pratiquement toutes les questions soulevées au cours de la présente enquête l'avaient été en premier lieu par les détenues dans des plaintes, des griefs et, dans certains cas, dans des lettres adressées aux cadres du Service correctionnel.

Certains de ces griefs n'ont jamais reçu de réponse. Pour ceux ayant reçu une réponse, celle-ci était presque toujours en retard, dans certains cas plusieurs mois après la date d'échéance. Il n'existe aucun système pour établir de façon efficace une priorité pour ces griefs lorsque la seule réponse valide serait celle reçue dans un délai rapide.

Cependant, l'aspect le plus troublant des réponses à ces griefs qui soulevaient des questions importantes concernant les droits fondamentaux des détenues, était, de loin, le nombre de fois où ces réponses faisaient défaut de traiter adéquatement au fond les questions soulevées [74 Canada, Rapport de la Commission d'enquête sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston, 1996, p. 162-163. (présidente : la juge Louise Arbour)].

Dans la section des conclusions concernant les griefs, la juge Arbour y va des observations suivantes :

Depuis des années, l'Enquêteur correctionnel signale le retard chronique des réponses aux plaintes et griefs au sein du Service correctionnel. La réaction du Service correctionnel est maintenant d'adopter la position qu'on a fixé des délais irréalistes pour y répondre et que ceux-ci devront être réajustés. Je conviens que les griefs devraient être traités dans un délai suffisant pour permettre de fournir une réponse appropriée et éclairée. Selon les témoignages que j'ai entendus, cependant, les longs délais ne produisent souvent rien de tel [75 Ibid, p. 175.].

En réaction au Rapport Arbour, le Service correctionnel a réajusté sa politique relative aux plaintes et griefs des détenus en juin 1998. Ces réajustements comprenaient les suivants :

• classement par ordre de priorité des griefs des détenus, fondé sur leur incidence éventuelle sur les droits et libertés;
• établissement de délais de réponse différents selon la priorité des griefs;
• ajustement des délais afin de permettre des enquêtes approfondies.

Notre Bureau a participé activement aux consultations qui ont conduit à ces réajustements et a approuvé l'orientation stratégique retenue. En ce qui concerne les délais et les priorités :

La politique du SCC a été modifiée pour s'assurer que les délinquants reçoivent, par écrit, une réponse complète aux questions soulevées dans les plaintes et les griefs, dans les 15 jours ouvrables suivant leur réception par le répondant lorsqu'il s'agit d'un cas jugé prioritaire, et dans les 25 jours ouvrables suivant leur réception par le répondant dans tous les autres cas [76 Service correctionnel du Canada, Directive du commissaire no 081: Plaintes et griefs des délinquants.].

Durant le processus de consultation à l'origine des changements aux politiques mentionnés ci-dessus, le Bureau a été informé que les prolongements des délais de réponse, de cinq jours pour les griefs prioritaires et de 15 jours pour les autres cas, seraient suffisants pour garantir des réponses rapides et approfondies aux doléances des délinquants, à toutes les étapes de la procédure de règlement des griefs.

Le Rapport annuel 1999-2000 reconnaît les améliorations apportées à la procédure de règlement des griefs
et conclut :

Le Bureau a un intérêt direct à veiller à ce que la procédure de règlement des griefs soit juste et expéditive, et permette de donner suite aux plaintes des détenus et de cerner les problèmes systémiques. Étant donné que plus de 20 000 délinquants sont présentement sous responsabilité fédérale, nous ne pouvons pas et nous ne voulons pas devenir le principal examinateur des plaintes formulées par les détenus. Pour être efficace, la procédure de règlement des griefs doit permettre de traiter les plaintes des détenus rapidement, de manière rigoureuse et objective, et de manière que la population carcérale sache que tel est le cas [77 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 1999-2000, p. 11 et 12.].

En 2002, les réponses aux griefs accusent de nouveau des retards, surtout aux paliers régional et national de la procédure. Une recommandation du Rapport annuel 2001-2002 porte encore une fois sur la question des réponses tardives :

En ce qui concerne la procédure de règlement des griefs des détenus, je recommande : que le Service prenne des mesures immédiates, à tous les niveaux de la procédure, pour éliminer l'arriéré des griefs à traiter et faire en sorte que l'on donne suite rapidement aux griefs [78 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 2001-2002, p. 25.].

En 2004, le Service correctionnel a entrepris de réaliser un « examen des capacités des ressources humaines dans le processus de recours des délinquants ». Le BEC a par la suite été informé que le SCC était en train de réviser « le manuel et tous les processus relatifs aux griefs pour améliorer la rapidité des procédures ». La rapidité des réponses, particulièrement à l'étape de la procédure relevant du commissaire, ne s'est pas améliorée.

Dans mon Rapport annuel 2004-2005, j'ai conclu que la procédure de règlement des griefs était « ... inefficace en ce qui concerne le « règlement juste et expéditif des griefs des délinquants", plus particulièrement à l'échelle nationale » [79 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 2004-2005, p. 20.]. J'ai recommandé que le Service correctionnel prenne immédiatement des mesures pour revoir le déroulement de sa procédure et qu'il retienne les services d'un consultant externe pour l'aider dans cette tâche. Voici la réponse du Service correctionnel à cette recommandation :

Le SCC mène actuellement un examen national du processus de grief des détenus, qui sera terminé en février 2006. Cet examen porte en particulier sur l'efficacité des processus actuels ainsi que sur les exigences en matière de ressources et les structures hiérarchiques. Cependant, le manque de rapidité continue d'être un sérieux problème en ce qui concerne les griefs au troisième niveau, ce qui doit être résolu. L'examen portera sur ces questions [80 Ibid, p. 61.].

Dans mon Rapport annuel 2005-2006, j'ai souligné que le Service correctionnel avait tout d'abord accepté ma recommandation de l'année précédente, mais que la direction générale responsable des recours des délinquants avait effectué l'examen national de la procédure de recours des délinquants sans la participation d'un consultant externe. Le rapport du SCC, produit en mai 2006, confirme que les activités actuelles ne répondent pas aux exigences légales, mais aucun plan d'action pour régler raisonnablement la question n'a été établi. J'ai donc ajouté que, durant l'exercice 2005-2006, seulement 15 % des griefs exigeant une réponse du commissaire avaient été traités dans les délais impartis. J'ai recommandé que le Service correctionnel se conforme immédiatement à ses obligations légales et qu'il établisse une « procédure de règlement juste et expéditif des griefs des délinquants » [81 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 2005-2006, p. 14.].

En juin 2006, la réponse du SCC à cette recommandation a été la suivante : « Le SCC continuera de revoir et d'améliorer le processus actuellement utilisé pour donner suite aux plaintes et griefs des délinquants, à tous les échelons de l'organisation [82 Ibid, p. 48.]. » Et le Service correctionnel a également déclaré : « De nouvelles affectations de ressources ont permis d'éliminer l'arriéré des griefs au troisième niveau, à la fin de l'exercice 2005-2006. La simplification des processus et l'amélioration des politiques sont des mesures qui permettront de préserver ces gains et de garantir des réponses rapides aux griefs à l'échelon national [83 Ibid.]. »

Dans mon Rapport annuel 2006-2007, je suis revenu sur ce sujet :

En 1998, le SCC qui était alors aux prises avec des retards excessivement longs ainsi qu'une inobservation flagrante de sa propre politique, a prolongé les délais de façon à ce qu'ils reflètent mieux le temps réellement requis aux fins du traitement des griefs. Le BEC avait, à l'époque, soulevé des préoccupations à cet égard, faisant valoir qu'une telle prolongation ne cadrait pas avec l'engagement pris par le SCC d'assurer une procédure efficace et rapide pour les délinquants et ne tenait pas compte des exigences imposées par la loi. Près de dix ans plus tard, durant l'exercice 2006-2007, seulement 22 % des griefs considérés comme hautement prioritaires au niveau du commissaire ont été réglés dans les délais prolongés, et le SCC envisage de nouveau d'allonger davantage les délais déjà étirés [84 Bureau de l'enquêteur correctionnel, Rapport annuel 2006-2007, p. 27.].

Compte tenu de ce qui précède sur le sujet, le passage de trois semaines à trois mois du délai de réponse aux griefs prioritaires, à l'échelon du commissaire, est inacceptable. Étant donné la gravité de la situation, je ne vois pas d'autre possibilité que celle de recommander une aide extérieure pour garantir un règlement rapide et équitable des griefs de troisième palier.

PROCHAINES ÉTAPES

J'ai la conviction que lorsque le Service correctionnel porte une attention satisfaisante aux préoccupations des délinquants, son efficacité s'améliore grandement, les employés et les détenus coexistent dans un environnement plus sûr, et le public est mieux servi.

Tout le monde, y compris la société en général, tire avantage d'une forte volonté d'utiliser une approche correctionnelle judicieuse - politique et prestation de services correctionnels fondées sur des résultats de recherche, dans un cadre respectueux des droits humains et légaux.

Mon Bureau s'est engagé à établir un dialogue constructif avec le Service correctionnel et à faire progresser bon nombre des questions qui préoccupent les délinquants depuis longtemps. Nous continuerons de centrer nos efforts sur l'équité et la responsabilisation.

Cette année marque le 60e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Le 10 décembre 2007, le secrétaire général des Nations Unies a lancé une campagne d'un an pour célébrer cette étape clé. Le thème de la campagne est « dignité et justice pour tous ». Afin de souligner cet anniversaire de façon spéciale, Mme Louise Arbour, Haute Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme (HCDH-ONU), a demandé à toutes les organisations nationales de défense des droits de la personne, partout dans le monde, de centrer leur attention sur la situation des personnes privées de leur liberté dans les prisons et autres lieux de détention. Le Bureau de la HCDH-ONU a invité ces organisations nationales, y compris les bureaux d'ombudsman spécialisés comme le BEC, à réaliser, tout au long de 2008, des activités visant à promouvoir la dignité et la justice pour les personnes détenues. La Haute Commissaire aux droits de l'homme a désigné la semaine du 6 au 12 octobre 2008 pour tenir ces activités et témoigner publiquement de la détermination de ces organisations à obtenir que les personnes détenues soient traitées de façon juste et humaine.

Le Canada pourrait profiter de cette initiative des Nations Unies pour afficher sa volonté de protéger et promouvoir les droits de la personne. Le BEC recommande vivement au gouvernement du Canada de saisir cette occasion d'annoncer son engagement à signer et ratifier le protocole facultatif à la Convention contre la torture. Cette mesure continuerait la longue tradition canadienne de promotion et de défense des droits de la personne au pays et à l'étranger. Dans ce contexte, le Canada aurait la possibilité d'évaluer son cadre de surveillance de tous les lieux de détention.

Les mandats des organismes de surveillance pourraient être revus afin de s'assurer que toutes les personnes détenues au Canada bénéficient d'une surveillance indépendante efficace, et l'indépendance de ces organismes pourrait être réaffirmée ou améliorée, au besoin. Une telle démarche montrerait clairement et sans équivoque aux Canadiens et à la communauté internationale que le Canada est déterminé à assumer sa responsabilité de promouvoir et protéger les droits humains.

En ce qui concerne mon Bureau, je suis convaincu que le moment est venu de procéder au changement de son lien hiérarchique, réclamé depuis longtemps, et de rendre compte de ses activités directement au Parlement. En ce moment, je dois présenter mes rapports annuels et mes rapports spéciaux au ministre fédéral de la Sécurité publique qui doit ensuite les déposer devant les deux chambres du Parlement à l'intérieur d'une période de 30 jours de séance de celles-ci. Un élément clé des interventions de tout ombudsman, et bien sûr du Bureau, est son indépendance par rapport à l'organisation gouvernementale sur laquelle il doit faire enquête. Cette indépendance est habituellement établie et maintenue en demandant au bureau de l'ombudsman de faire rapport directement à l'autorité législative qui a présidé à sa création. Étant donné que le ministre de la Sécurité publique est directement responsable du Service correctionnel, l'existence d'un lien hiérarchique entre le Bureau et le ministre a toujours été un sujet de débat depuis la création du BEC. Un lien hiérarchique direct avec le Parlement serait plus compatible avec le rôle traditionnel d'un bureau d'ombudsman et contribuerait à faire en sorte que l'indépendance du Bureau ne soit jamais remise en question.

Encore cette année, je profite de l'occasion pour remercier les membres du personnel du Bureau qui ont travaillé sans relâche à l'amélioration des services correctionnels fédéraux. Leur professionnalisme et leur détermination personnelle à réaliser le mandat du Bureau vont dans le sens des valeurs fondamentales et de l'éthique de la fonction publique. Le Service correctionnel traverse présentement une phase de transition. Bon nombre des initiatives en cours auront une incidence sur l'avenir des services correctionnels. Le 20 avril 2007, le ministre a annoncé l'établissement d'un Comité d'examen indépendant chargé de revoir les politiques et stratégies opérationnelles ainsi que les plans d'action du SCC afin de déterminer les orientations futures de ce dernier.

Cette initiative s'inscrivait dans le cadre de l'engagement du gouvernement de protéger les familles et les collectivités canadiennes. Le Comité d'examen a présenté son rapport le 13 décembre 2007 [85 Canada, Comité d'examen du Service correctionnel du Canada, Feuille de route pour une sécurité publique accrue, 2007. (président : M. Rob Sampson) (www.ps-sp.gc.ca)]. Il comprenait 109 recommandations s'articulant autour de cinq thèmes clés:

1. renforcer la responsabilisation des délinquants;
2. éliminer la drogue dans les prisons;
3. perfectionner les compétences liées à l'employabilité;
4. renouveler les infrastructures physiques;
5. éliminer la libération d'office et adopter la libération conditionnelle méritée.

Le gouvernement a répondu aux recommandations du Comité d'examen du SCC par son budget de mars 2008 [86 Canada, Ministère des Finances, Le plan budgétaire de 2008 : un leadership responsable (2008), p. 186-187.]. On ne connaît pas encore le nombre de recommandations qui, à terme, seront mises en œuvre. Cependant, le Budget de mars 2008 prévoyait un financement pour le bureau de transformation du SCC, dont le mandat est d'étudier les recommandations du Comité d'examen et d'y répondre de manière précise.

En outre, les parlementaires ne cessent de demander au Service correctionnel d'estimer les coûts de propositions législatives qui pourraient, si le Parlement les adoptait, accroître considérablement la population pénitentiaire du Canada. De surcroît, le Secrétariat du Conseil du Trésor procède en ce moment à un exercice d'examen stratégique de la façon dont le Service correctionnel finance ses priorités. Enfin, le Service correctionnel a établi un groupe de travail ayant pour mandat d'examiner ses processus d'élaboration et de communication des politiques. Toutes ces activités pourraient conduire à une redéfinition des services correctionnels fédéraux dans la société canadienne.

Le nouvel exercice financier promet d'être un autre exercice très exigeant pour le Bureau de l'enquêteur correctionnel, car notre charge de travail continuera à augmenter. Nous nous réjouissons de pouvoir travailler en collaboration avec le Service correctionnel à la réalisation de ses cinq grandes priorités. Nous savons que nos problèmes communs ne seront pas faciles à résoudre. Nous espérons cependant que le Service correctionnel répondra non seulement à nos recommandations précises, mais aussi, dans le contexte de leur formulation, qu'il mettra la barre haute et s'engagera à donner suite rapidement et raisonnablement aux doléances de longue date des détenus. Les Canadiens et Canadiennes ne méritent rien de moins que le meilleur système correctionnel en retour de leur investissement important et croissant dans celui-ci.

Au cours de l'année qui vient, le Bureau rencontrera les parties intéressées qui s'inquiètent des décès en établissement et examinera la possibilité de mettre en place un système officiel d'établissement de rapports et d'échange d'informations au Canada. De tels systèmes existent déjà ailleurs dans le monde et se sont révélés d'une aide précieuse pour aider à prévenir les décès tragiques.

Le Bureau continuera également de travailler en collaboration avec d'autres organismes centraux afin d'améliorer ses propres pratiques de gestion du risque, sa politique en matière de sécurité et de continuité des activités ainsi que sa capacité de gestion de l'information et de vérification interne.

Il reste encore beaucoup de travail à faire et de nombreux défis intéressants à relever, et j'entrevois l'année qui vient avec espoir.

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ANNEXE A : STATISTIQUES

Les tableaux dans cette annexe sont disponibles en format PDF.

TABLEAU A : Plaintes par catégorie

TABLEAU B : Plaintes par établissement

TABLEAU C : Plaintes et population carcérale par région

TABLEAU D : Traitement des plaintes selon la suite donnée

TABLEAU E : Sujets de préoccupation les plus fréquemment signalés par les délinquants

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ANNEXE B : RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS

RECOMMANDATION 1

Je recommande que le Service correctionnel alloue immédiatement des ressources suffisantes pour améliorer, de façon mesurable, sa capacité de procéder aux évaluations et d'offrir les programmes nécessaires avant la date prévue de l'audience de libération conditionnelle du délinquant.

RECOMMANDATION 2

Je recommande que le Service correctionnel considère comme prioritaire la préparation en temps opportun des cas dont la Commission nationale des libérations conditionnelles doit être saisie, conformément à la politique existante. Le rendement dans ce domaine doit faire l'objet d'une surveillance étroite et doit être mesuré en permanence au moyen de rapports régionaux et nationaux plus nombreux, et faire partie des éléments traités dans les Rapports ministériels sur le rendement du SCC.

RECOMMANDATION 3

Je recommande que le Service correctionnel établisse un plan d'action concernant les mesures à prendre pour élaborer un nouveau processus et ainsi assurer la mise en œuvre uniforme et rapide ainsi que des suivis réguliers des recommandations du Bureau de l'enquêteur correctionnel et de celles des coroners et des médecins légistes.

RECOMMANDATION 4

Je recommande au Service correctionnel :

• d'établir un cadre uniforme de consignation et de signalement des tentatives de suicide, des blessures causées par automutilation et des surdoses;
• de prévoir l'examen systémique et l'analyse des circonstances de telles blessures;
• de prendre des mesures correctives pour empêcher que se reproduisent des accidents et des actes intentionnels visant à causer des blessures.

RECOMMANDATION 5

Je recommande que le Service correctionnel veille à ce que tous les rapports pertinents concernant les décès de détenus soient remis sans tarder aux coroners et médecins légistes, et qu'il donne immédiatement suite aux recommandations de ces derniers.

RECOMMANDATION 6

Je recommande que le ministre rétablisse immédiatement le comité consultatif autochtone national conformément à la Loi.

RECOMMANDATION 7

Je recommande que, une fois constitué, le Comité consultatif autochtone national mette en priorité à son ordre du jour les questions suivantes :

• examiner la structure de gouvernance du Service correctionnel et les ressources allouées à la mise en œuvre, en temps opportun, du Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones, du SCC;
• examiner la capacité du Service correctionnel de surveiller les progrès réalisés par rapport aux
  principaux indicateurs de rendement correctionnel tels que les transfèrements, l'isolement, le régime disciplinaire, les permissions de sortir et les placements à l'extérieur, les renvois en vue du maintien en incarcération, les reports d'examens en vue de la libération conditionnelle, de même que les suspensions et les révocations de la mise en liberté sous condition.

RECOMMANDATION 8

Je recommande que le ministre considère comme une priorité clé du Portefeuille l'obtention d'un financement adéquat et permanent pour la prestation de soins intermédiaires en santé mentale.

RECOMMANDATION 9

Je recommande que le Service correctionnel fasse de ses initiatives de formation l'une de ses priorités pour le présent exercice de façon à ce que tous les employés de première ligne puissent se familiariser avec les modes d'intervention auprès des délinquants souffrant de maladie mentale.

RECOMMANDATION 10

Je recommande que le Service correctionnel augmente la représentation des divers groupes de son effectif, à tous les échelons, de façon à refléter la diversité ethnoculturelle de sa population de délinquants.

RECOMMANDATION 11

Je recommande que le ministre ordonne au Service correctionnel de rétablir immédiatement les délais de réponse prévus par le mécanisme de présentation et de règlement des griefs et des plaintes, à l'échelon du commissaire, soit 15 jours pour les griefs prioritaires et 25 jours pour les griefs non prioritaires, et que le Service correctionnel prenne les mesures nécessaires pour se conformer à ces délais.

RECOMMANDATION 12

Je recommande que, dans le cadre du prochain examen de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, le ministre propose que le Bureau de l'enquêteur correctionnel relève directement du Parlement.

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RÉPONSE DU SERVICE CORRECTIONNEL DU CANADA AU 35E RAPPORT ANNUEL DU BUREAU DE L'ENQUÊTEUR CORRECTIONNEL 2007-2008

INTRODUCTION

Le Service correctionnel du Canada (le SCC ou le Service) contribue au maintien d'une société juste, vivant en paix et en sécurité en assurant, de façon humaine et sûre, la garde et la surveillance des délinquants et en aidant ceux-ci à se réadapter et à se réinsérer dans la collectivité.

Le SCC administre 58 établissements, 16 centres correctionnels communautaires et 71 bureaux de libération conditionnelle. À la fin de l'exercice 2007-2008, le SCC était responsable d'environ 13 600 délinquants incarcérés dans un établissement fédéral et 8 400 délinquants sous surveillance dans la collectivité. Au cours de l'année, en comptant toutes les admissions et les mises en liberté, le SCC a géré 20 000 délinquants incarcérés et 14 500 délinquants sous surveillance dans la collectivité.

Depuis longtemps, le SCC fait face à des difficultés croissantes pour maintenir ses résultats, difficultés découlant de trois importantes réalités : pressions opérationnelles et financières de longue date; population de délinquants [1 De 1997 à 2008, le profil de la population de délinquants sous responsabilité fédérale a changé : on y trouve un grand nombre de délinquants ayant de lourds antécédents en matière de violence, de condamnation pendant l'adolescence et à l'âge adulte et de toxicomanie grave. Au cours de cette période, il y a eu de plus en plus d'associations avec des gangs ou le crime organisé (de 11 % à 14 %), de taux élevés d'infection à l'hépatite C et au VIH et de troubles mentaux graves (de 6 % à 10 %). De plus, la proportion de délinquants coupables d'homicide a augmenté, passant de 22 % en 1997 à 25 % en 2008; on relève une tendance croissante à l'attribution de la cote de sécurité maximale (de 6 % à 11 %).] en constant changement, plus complexe et plus problématique, présentant des enjeux importants sur les plans de la sécurité et de la réinsertion sociale; insuffisance des investissements dans l'infrastructure, entraînant la dégradation des bâtiments et le rendement insatisfaisant d'établissements qui n'ont pas été configurés pour gérer le profil changeant des délinquants. D'après les plus récentes données, la garde d'un délinquant coûtait en moyenne 36 731 $ par an, en 1994-1995, et 74 261 $, en 2006-2007.

Budget fédéral de 2007

Reconnaissant la gravité des difficultés mentionnées plus haut, le budget de 2007 a fourni au SCC un financement temporaire pour deux ans (2007-2008 et 2008-2009) afin de lui permettre de répondre aux exigences les plus urgentes et de garder le Service viable sur le plan opérationnel, en attendant les résultats d'un examen indépendant des opérations du SCC.

Comité d'examen indépendant du SCC

Le Comité d'examen du SCC, lancé en avril 2007 par le ministre de la Sécurité publique, avait pour mandat d'examiner les priorités opérationnelles ainsi que les stratégies et les plans d'activité du SCC dans le but de renforcer la sécurité du public. Le rapport du Comité a été présenté au ministre et publié le 13 décembre 2007.

Ce rapport reconnaît les réalités et les difficultés auxquelles se heurte le Service et présente 109 recommandations. Il constitue une base pour le programme de transformation du SCC et une nouvelle vision correctionnelle qui contribuera à la sécurité du public. Les aspects les plus importants des recommandations se regroupent sous cinq grands thèmes.

1. Obligations du délinquant : Que les principes énoncés dans la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition soient renforcés pour mieux définir les responsabilités et les obligations du délinquant.
2. Élimination de la drogue dans les pénitenciers : Que le SCC intensifie ses initiatives de répression des drogues sur tous les fronts.
3. Employabilité-Emploi : Que l'on renforce les compétences des délinquants pour améliorer leur employabilité en leur offrant des possibilités de travail dans les pénitenciers et des possibilités d'emploi dans la collectivité, une fois libérés, et que l'on mette en place une journée de travail plus structurée afin de permettre une répartition adéquate entre les programmes d'emploi et d'éducation et les programmes correctionnels.
4. Infrastructure physique : Que le SCC examine de nouvelles approches en vue de la conception et de la construction de complexes régionaux - complexes qui encourageraient l'application d'un modèle de gestion correctionnelle global axé sur l'obligation qu'ont les délinquants de suivre leurs plans correctionnels et donneraient à ces derniers la possibilité d'améliorer leurs résultats correctionnels.
5. Abolition de la libération d'office et adoption du régime de libération conditionnelle méritée : Que les délinquants travaillent à atténuer leurs risques et à répondre à leurs besoins pour se mériter leur retour dans la collectivité et démontrer qu'ils ont changé et qu'ils sont capables de vivre en tant que citoyens respectueux des lois.

Nota : La libération conditionnelle méritée ne fait pas partie de la première phase de transformation appuyée par le gouvernement dans le budget de 2008. Ce changement exigera beaucoup de consultations, de planification et de changements dans les dispositions législatives. La libération conditionnelle méritée sera examinée à une date ultérieure.

Également, le Comité a reconnu dans son rapport que les priorités du SCC étaient partie intégrante de la transformation de l'organisme, mais que celles-ci devaient être soutenues par du financement durable. Les cinq (5) priorités du Service sont :

1. transition en toute sécurité des délinquants dans la collectivité;
2. sécurité accrue du personnel et des délinquants dans nos établissements;
3. capacité accrue d'intervenir efficacement auprès des délinquants issus des Premières nations et des délinquants métis et Inuits;
4. capacité accrue de répondre aux besoins en santé mentale des délinquants;
5. renforcement des pratiques de gestion.

Budget fédéral de 2008

À la suite du dépôt du rapport du Comité, le gouvernement, dans le cadre de son budget de 2008, a investi beaucoup pour présenter une nouvelle vision du système correctionnel fédéral. Il fournit des fonds pour faire en sorte que le SCC reste ferme dans sa détermination de donner suite sans réserve aux recommandations du Comité. Le financement de base du SCC a été stabilisé, et des fonds ont été remis au Service pour lui permettre d'affermir son contrôle sur les établissements grâce à des mesures accrues de sécurité, notamment la formation du personnel correctionnel et une augmentation des investissements dans des mesures de détection des drogues illicites.

L'Équipe de la transformation du SCC a été créée, et c'est elle qui dirigera la réponse du SCC aux recommandations du rapport. On reconnaît que cette transformation exigera un engagement à long terme et une approche par étapes. La nouvelle vision du SCC se caractérisera par l'importance accrue accordée aux efforts visant à renforcer la sécurité de tous les Canadiens et Canadiennes - objectif principal du SCC. De même, la prestation des services correctionnels sera plus uniforme et l'intégration, particulièrement entre les établissements et la collectivité, sera renforcée. Finalement, le principe voulant que les responsabilités et les obligations soient aussi partagées par les délinquants afin qu'ils respectent leurs plans correctionnels et que le SCC leur fournisse les possibilités et les outils nécessaires pour y arriver sera mieux expliqué et mieux compris.

Les initiatives élaborées initialement par l'Équipe de la transformation serviront à jeter les bases nécessaires
à l'injection de futurs investissements dans les services correctionnels fédéraux.

TRANSITION EN TOUTE SÉCURITÉ DES DÉLINQUANTS DANS LA COLLECTIVITÉ

Recommandation no 1
Je recommande que le Service correctionnel alloue immédiatement des ressources suffisantes pour améliorer, de façon mesurable, sa capacité de procéder aux évaluations et d'offrir les programmes nécessaires avant la date prévue de l'audience de libération conditionnelle du délinquant.

À court terme, dans le cadre du programme de transformation, le SCC examinera de nouveaux modèles pour établir un processus d'évaluation plus uniforme et offrir des programmes aux délinquants dès le début de leur peine. D'ici le printemps 2009, le SCC élaborera également des lignes directrices sur les renvois aux programmes correctionnels nationaux de réinsertion sociale pour tous les programmes correctionnels nationaux, ce qui permettra une utilisation plus efficace des ressources existantes travaillant à la prestation des programmes.

Le SCC élaborera également des outils de prestation de programmes afin d'aider les agents de programmes correctionnels à répondre aux besoins des délinquants qui présentent des lacunes en matière d'éducation, des difficultés d'apprentissage et des troubles mentaux. Ces outils seront choisis à partir des résultats des évaluations récentes au sujet de l'efficacité des programmes structurés et didactiques. Ces outils comprendront des méthodes permettant d'adapter la prestation de programmes à des groupes homogènes.

Dans le cadre du Programme de transformation, le SCC présentera des propositions visant à établir et mettre en œuvre une stratégie intégrée sur les programmes. Le modèle de programmes proposé prévoira la mise en œuvre d'une intervention conçue spécialement pour répondre aux défis que présente la population carcérale changeante.

Au cours des trois (3) prochaines années, le SCC veillera à ce que les agents de programmes correctionnels soient en position :

• de favoriser les évaluations supplémentaires appropriées et les renvois au programme;
• d'offrir des programmes axés sur la prévention de la violence et de la toxicomanie pour répondre aux besoins liés à la capacité d'accueillir une population de délinquants purgeant une peine de courte durée;
• de fournir le programme de suivi dans la collectivité.

Recommandation no 2
Je recommande que le Service correctionnel considère comme prioritaire la préparation en temps opportun des cas dont la Commission nationale des libérations conditionnelles doit être saisie, conformément à la politique existante. Le rendement dans ce domaine doit faire l'objet d'une surveillance étroite et doit être mesuré en permanence au moyen de rapports régionaux et nationaux plus nombreux, et faire partie des éléments traités dans les Rapports ministériels sur le rendement du SCC.

Des lacunes ont été décelées sur le plan de la prestation des programmes et de la préparation en temps opportun des cas. Dans le cadre de son programme de transformation, le Service mettra l'accent sur l'élaboration d'approches visant à améliorer la préparation en temps opportun des cas de détenus admissibles à la libération aux fins d'examen par la Commission nationale des libérations conditionnelles. Des travaux sont en cours en vue d'améliorer l'efficacité des programmes correctionnels et de les offrir plus tôt au cours de la peine, et des efforts sont faits pour encourager activement les délinquants à participer à leur plan correctionnel. L'accent est mis sur l'obtention de résultats dans ces domaines, ce qui devrait permettre d'augmenter le nombre de délinquants prêts à être mis en liberté en toute sécurité dans la collectivité.

Les responsables de l'administration centrale et des administrations régionales auront recours à l'Outil de suivi corporatif pour évaluer les progrès réalisés dans ce domaine.

LA SÉCURITÉ ACCRUE DU PERSONNEL ET DES DÉLINQUANTS DANS NOS ÉTABLISSEMENTS

Recommandation no 3
Je recommande que le Service correctionnel établisse un plan d'action concernant les mesures à prendre pour élaborer un processus servant à assurer la mise en œuvre uniforme et rapide ainsi que des suivis réguliers des recommandations du Bureau de l'enquêteur correctionnel et de celles des coroners et des médecins légistes.

Le SCC a élaboré un certain nombre de stratégies différentes pour augmenter et appuyer sa capacité d'analyser en temps voulu l'information contenue dans les rapports d'enquête ainsi que dans les rapports des coroners et des médecins légistes. De plus, on insiste davantage sur la communication des « conclusions importantes » aux unités opérationnelles. Les membres du personnel ont maintenant accès à trois documents de ce type sur le site Infonet du SCC, et des documents supplémentaires seront accessibles dès l'automne 2008.

Toutes les recommandations sont examinées sérieusement et, lorsqu'une recommandation est jugée appropriée et réalisable, un plan d'action est mis en place. Un suivi de chaque mesure est effectué jusqu'à ce qu'elle soit terminée, acceptable et étayée. Depuis septembre 2007, un rapport trimestriel sur le suivi des mesures découlant des comités d'enquête pour le Comité de direction, faisant état des mesures prises ou en cours, est remis au sous-commissaire principal.

Des ressources sont maintenant attribuées au Secteur des opérations et des programmes correctionnels et au Secteur des services de santé pour augmenter la capacité du SCC de surveiller l'avancement des plans d'action et d'appuyer leur mise en œuvre.

Recommandation no 4
Je recommande au Service correctionnel :

a) d'établir un cadre uniforme de consignation et de signalement des tentatives de suicide, des blessures causées par automutilation et des surdoses;

La Directive du commissaire 568-1 révisée, Consignation et signalement des incidents de sécurité, a été promulguée le 4 juillet 2008. On y a inclus des définitions spécifiques pour assurer le signalement et la consignation exacts des incidents. La consignation et le signalement des incidents de ce type seront d'abord effectués selon un processus normalisé, puis modifiés après évaluation d'un autre responsable, comme un psychologue ou un agent de renseignements de sécurité.

L'élaboration d'un module de renouvellement du Système de gestion des délinquant(e)s sur les rapports d'incidents se poursuit et elle devrait être terminée d'ici au printemps 2009, ce qui aidera à donner suite aux recommandations présentées par le Bureau de l'enquêteur correctionnel (BEC).

Le SCC déposera également son Rapport annuel de 2007-2008 sur les suicides de détenus d'ici décembre 2008.

b) de prévoir l'examen systémique et l'analyse des circonstances dans lesquelles se produisent de telles blessures;

En avril 2008, le SCC a communiqué avec le BEC pour discuter avec lui des préoccupations concernant le nombre d'incidents ayant entraîné des blessures qui n'ont pas fait l'objet d'une enquête. Le SCC a indiqué qu'il effectuera des analyses plus poussées des blessures subies par les détenus, dans le cadre d'une approche par étapes.

Les analyses du SCC porteront d'abord sur le domaine de la santé mentale. En collaboration avec la Direction des services de santé et la Direction de la recherche, le SCC se concentrera sur les blessures subies par les détenus, reconnus comme souffrant de problèmes de santé mentale, diagnostiqués et autodéclarés seulement. Cette mesure vise à la fois les victimes et les instigateurs. Nous espérons que cela amènera le Service à mieux comprendre les circonstances entourant ces incidents et à mieux reconnaître les conclusions que l'on peut en tirer et, le cas échéant, définir le type de suivi nécessaire.

Le SCC a l'intention de se concentrer sur un domaine afin de déterminer où il peut apporter des améliorations et quels secteurs exigent une analyse plus poussée.

Nous nous attendons à ce que cette analyse initiale soit terminée d'ici la fin de décembre 2008.

c) de prendre des mesures correctives pour empêcher que se reproduisent des blessures de ce genre.

Le Secteur de l'évaluation du rendement à l'AC produira des rapports trimestriels dont les données seront fournies selon les niveaux de sécurité, les régions et les établissements et indiqueront le nombre d'incidents d'automutilation vérifiés. Ces rapports seront remis à la Direction de la sécurité à l'AC pour examen et interprétation, à la suite de quoi, le Secteur de l'évaluation du rendement à l'AC effectuera d'autres analyses quantitatives, portant sur les tendances à long terme, les comparaisons selon le sexe, l'origine ethnique, le lieu des incidents et la durée de la peine. Le rapport annuel de 2007-2008 sur les blessures subies par les détenus devrait être terminé d'ici la fin de décembre 2008.

La production régulière de rapports trimestriels permettra au SCC de voir où les incidents se produisent et, s'il y a lieu, d'effectuer un suivi avec les régions pour discuter des anomalies.

Recommandation no 5
Je recommande que le Service correctionnel veille à ce que tous les rapports pertinents concernant les décès de détenus soient remis sans tarder aux coroners et médecins légistes et qu'il donne immédiatement suite aux recommandations de ces derniers.

Le SCC continuera de coopérer entièrement avec les coroners et les médecins légistes et échangera avec eux toute information pertinente conformément à la loi. Les coroners et les médecins légistes reçoivent régulièrement des copies des rapports d'enquête sur les incidents du SCC. Les recommandations issues de ces enquêtes du coroner/enquêtes sur les décès de délinquants sont envoyées au SCC qui prépare des réponses générales intégrées aux fins de signature par le commissaire. La question temps est prioritaire et les délais de réponse dépendent de la nature, la complexité et l'étendue des recommandations fournies au SCC.

Chaque province dispose de ses propres procédures et échéanciers en matière d'examen des décès chez les détenus. Le SCC peut donc recevoir les recommandations des coroners et des médecins légistes longtemps après qu'il a terminé l'enquête et appliqué les mesures correctives et les plans d'action. Dans certains cas, plusieurs années peuvent s'écouler. La réponse du SCC peut donc parfois paraître lente, même si dans les faits, ce dernier a plutôt répondu rapidement après l'incident.

LA CAPACITÉ ACCRUE D'INTERVENIR EFFICACEMENT AUPRÈS DES DÉLINQUANTS ISSUS DES PREMIÈRES NATIONS ET DES DÉLINQUANTS MÉTIS ET INUITS

Recommandation no 6
Je recommande que le ministre rétablisse immédiatement le Comité consultatif national sur les questions autochtones, conformément à la loi.

Le commissaire est responsable de la mise sur pied du Comité consultatif national sur les questions autochtones (CCNQA) et en a fait sa priorité.

Les membres du CCNQA ont été choisis et avisés de leur nomination, et leur première réunion aura lieu les 16 et 17 septembre 2008.

Recommandation no 7
Je recommande que, une fois constitué, le Comité consultatif national sur les questions autochtones mette en priorité à son ordre du jour les questions suivantes :

a) Examiner la structure de gouvernance du Service correctionnel et les ressources allouées à la mise en œuvre, en temps opportun, du Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones du SCC;

Le SCC demandera l'avis du CCNQA sur la prestation des programmes correctionnels chez les délinquants autochtones, ce qui comprendra l'examen du Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones. De plus, le SCC demandera conseil au Comité sur la façon de consulter régulièrement les collectivités autochtones.

b) Examiner la capacité du Service correctionnel de surveiller les progrès réalisés par rapport aux principaux indicateurs de rendement correctionnel tels que les transfèrements, l'isolement, le régime disciplinaire, les permissions de sortir et les placements à l'extérieur, les renvois en vue du maintien en incarcération, les reports d'examen en vue de la libération conditionnelle, de même que les suspensions et les révocations de la mise en liberté sous condition.

Ces domaines feront l'objet de discussions avec le CCNQA dans le but d'obtenir des conseils sur les façons d'améliorer les résultats et d'aider à comprendre les prochaines étapes associées au Programme
de transformation, qui touche précisément les délinquants autochtones.

LA CAPACITÉ ACCRUE DE RÉPONDRE AUX BESOINS EN SANTÉ MENTALE DES DÉLINQUANTS

Recommandation no 8
Je recommande que le ministre considère comme une priorité clé du Portefeuille l'obtention d'un financement adéquat et permanent pour la prestation de soins intermédiaires en santé mentale.

Dans le budget de 2008, le SCC a reçu un financement permanent (16,6 M$ par année) afin de renforcer les services de santé mentale en établissement ainsi que la continuité des soins de santé mentale visant les délinquants sous responsabilité fédérale. Ces fonds seront affectés à la mise en œuvre d'une évaluation clinique détaillée de la santé mentale des délinquants à l'admission, à l'augmentation des soins primaires de santé mentale dans les établissements et à l'amélioration des ratios de personnel clinique dans les centres de traitement, de façon à ce que l'on puisse satisfaire à des normes uniformes. Ces fonds additionnels permettront au SCC d'améliorer la continuité des soins en santé mentale offerts aux délinquants, de même que les résultats correctionnels des délinquants sous responsabilité fédérale qui souffrent de troubles mentaux, renforçant ainsi la sécurité publique.

Recommandation no 9
Je recommande que le Service correctionnel fasse de ses initiatives de formation l'une de ses priorités pour le présent exercice de façon à ce que tous les employés de première ligne puissent se familiariser avec les modes d'intervention auprès des délinquants souffrant de maladie mentale.

Le SCC reconnaît l'importance de la formation du personnel de première ligne, appelé à travailler avec des délinquants atteints de troubles mentaux. Une formation supplémentaire pour le personnel de première ligne est comprise dans le plan de mise en œuvre de la Stratégie en matière de santé mentale du SCC.

Voici un aperçu de certaines formations qui ont été ou seront offertes au personnel de première ligne.

Plus de 700 employés du SCC (notamment des agents de libération conditionnelle, des membres du personnel infirmier et des agents de correction) et du personnel contractuel d'organismes de la collectivité ont reçu une formation de sensibilisation aux questions de santé mentale, offerte dans le cadre de l'Initiative sur la santé mentale dans la collectivité. De la formation additionnelle sera offerte au cours du présent exercice et des deux prochaines années au personnel infirmier travaillant en établissement et au personnel travaillant dans les établissements résidentiels communautaires (ERC) pour femmes ainsi qu'aux agents de correction.

Les psychologues auront droit à une séance de formation particulière qui portera sur l'évaluation et le diagnostic en santé mentale; sur l'évaluation du risque de suicide et la formation en intervention.

La thérapie comportementale dialectique (TCD), dont on a démontré qu'elle était une intervention efficace pour certains troubles mentaux, a été mise en œuvre dans les établissements pour femmes.

La formation en TCD est une norme nationale de formation (NNF) pour le personnel qui travaille dans les unités en milieu de vie structuré et les unités de garde en milieu fermé des établissements pour femmes. Également, une séance de sensibilisation et de formation en TCD pour les gestionnaires travaillant dans les établissements pour femmes est en cours d'élaboration et elle sera mise en œuvre à l'automne ou à l'hiver 2008.

La formation intégrée sur la santé mentale et la sécurité, qui sera offerte dans le cadre d'un projet pilote au cours du présent exercice, aidera le personnel à se sensibiliser et à acquérir des connaissances et des aptitudes à utiliser avec des détenus présentant un risque et des besoins élevés et des problèmes de santé mentale.Les directeurs d'établissement et de district devront également veiller à ce que tous les agents de correction reçoivent la formation approuvée sur la prévention et l'intervention en matière de suicide, que ce soit dans le cadre du Programme de formation correctionnelle (PFC) ou comme module autonome. De plus, tous les autres membres du personnel qui ont régulièrement des contacts avec les délinquants suivront le module sur la sensibilisation au suicide du Programme d'orientation des nouveaux employés (PONE) ou comme module autonome. Il faut aussi souligner que tous les membres du personnel qui ont régulièrement des contacts avec les délinquants doivent suivre une formation d'appoint sur le suicide de deux heures, tous les deux ans.

LE RENFORCEMENT DES PRATIQUES DE GESTION

Recommandation no 10
Je recommande que le Service correctionnel augmente la représentation des divers groupes de son effectif, à tous les échelons, de façon à refléter la diversité ethnoculturelle de sa population de délinquants.

Dans le cadre du plan de ressources humaines autochtones de trois ans, le SCC élaborera une suite d'initiatives visant à augmenter la représentation des Autochtones à tous les échelons afin de refléter la population de délinquants. Les éléments majeurs du plan au cours de la première année comprennent l'élaboration d'une trousse décrivant les étapes nécessaires que le SCC devra appliquer pour recruter davantage d'employés autochtones (automne 2008); un programme de perfectionnement des cadres autochtones (hiver 2008); un programme d'emploi des Autochtones visant à recruter des Autochtones au-delà de la disponibilité sur le marché du travail (printemps 2009); un Programme fédéral d'expérience de travail étudiant (PFETE) pour les étudiants autochtones (hiver 2008); et l'élaboration d'une stratégie complète de communication pour assurer le succès du plan global (printemps 2009).

Le SCC reconnaît également que le profil ethnoculturel des délinquants change, et il examine comment il pourrait obtenir un effectif représentatif dans le cadre de son plan stratégique de gestion des ressources humaines.

Recommandation no 11

Je recommande que le ministre ordonne au Service correctionnel de rétablir immédiatement les délais de réponse prévus par le mécanisme de présentation et de règlement des griefs et des plaintes, à l'échelon du commissaire, soit 15 jours pour les griefs prioritaires et 25 jours pour les griefs non prioritaires, et que le Service correctionnel prenne les mesures nécessaires pour se conformer à ces délais.

Ces dernières années, le SCC a fait des progrès importants dans l'amélioration de la qualité des réponses aux griefs, assurant aux délinquants des réponses exactes, pertinentes, bien réfléchies, complètes et équitables. Les griefs de troisième palier présentent souvent des questions complexes qui s'appliquent de façon générale et systémique à toute l'organisation; ils concernent également des intérêts importants pour les délinquants intéressés. Les réponses peuvent avoir une incidence importante sur les politiques et les opérations du Service. Les examens des griefs peuvent soulever des discussions importantes parmi les gestionnaires opérationnels et les responsables des politiques. Bon nombre de réponses à des griefs de troisième palier exigent une quantité considérable de recherches et d'enquêtes ainsi que des consultations avec les responsables des politiques et les spécialistes opérationnels. Ce processus peut prendre beaucoup de temps, quelles que soient les ressources disponibles.

Même si nous nous efforçons de répondre aux griefs aussi rapidement que possible, et particulièrement lorsqu'ils ont trait à des questions de protection, de liberté ou de sécurité, nous voulons nous assurer que chaque grief reçoit la considération qu'il mérite, et que les leçons apprises sont intégrées à la gestion subséquente du Service.

Le Service a récemment examiné les délais pour les griefs de troisième palier en regard des considérations dont nous venons de parler. D'après un examen, sur plusieurs années, des délais réels de réponse à des griefs de troisième palier, il a été déterminé que les nouveaux délais pour ce type de griefs étaient raisonnables pour maintenir et renforcer l'efficacité de la procédure.

Bien que la plupart des griefs soient réglés bien avant l'échéance des nouveaux délais prescrits, il est prudent de tenir compte du temps qu'il faut pour traiter les problèmes plus complexes.

À la demande de l'enquêteur correctionnel, le commissaire a décidé de consulter plus précisément les délinquants et les comités de détenus au sujet des délais. Il importe de souligner que les résultats, qui ont été communiqués au BEC, indiquent qu'une minorité (16 %) ne sont pas d'accord avec ces délais tandis que 24 % approuvent les nouveaux délais ou ne s'y opposent pas. Également, 24 % se sont abstenus de tout commentaire, tandis que 3 % ne se sont prononcés ni pour, ni contre les délais, sans formuler aucune autre observation.

Le Service a traité 92,9 % des griefs soumis dans les nouveaux délais prescrits depuis que ces derniers ont été mis en application. Les taux de traitement seront examinés de nouveau à la fin du présent exercice, comme convenu précédemment avec le BEC. Le SCC s'est engagé à veiller à ce que les délais prescrits demeurent un élément important de ses efforts en vue de faire fonctionner de façon optimale le système de règlement des plaintes et des griefs, en tant que moyen de résoudre les problèmes des délinquants et en tant qu'outil utile pour les gestionnaires.

PROCHAINES ÉTAPES

Recommandation no 11
Je recommande que, dans le cadre du prochain examen de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, le ministre propose que le Bureau de l'enquêteur correctionnel relève directement du Parlement.

Cette recommandation vise la partie III de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et ne relève pas de la compétence du Service correctionnel du Canada.